廣西地區金融監管法律問題研究

莫文莉

摘要：廣西地區金融監管在金融消費者權益保護上存在諸多問題，主要包括金融消費者權益保護法律不健全;監管機構不完善;存在監管者俘獲現象;糾紛解決機制空缺。針對以上金融消費者保護現狀，提出完善金融消費者權益保護法規;建立地方金融消費保護部門;建立監管約束機制;健全金融消費糾紛解決機制等建議。

關鍵詞：金融監管;金融消費者保護;糾紛解決機制

中圖分類號：F832? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）09-0122-03

一、金融消費者保護必要性

強化金融消費者保護是完善金融監管法必備要素。金融改革創新日趨深化，地方性金融法人機構激增，準金融組織和新型金融產業飛速發展，加之國家大力推動普惠金融政策，中小金融機構如雨后春筍涌現，但風險相伴隨行，消費者受騙或金融機構違規行為屢次曝光。此前涉及金融消費者保護條款，多散見于《消費者保護法》以及銀保監會和證監會的部門規章。廣西結合地區實際情況，于2018年發布《廣西推進普惠金融發展實施方案》，提出健全完善監督評估機制和投訴受理機制，并逐步建立適合地區情況的金融消費糾紛解決機制。但縱觀金融領域的法律法規以及廣西出臺的各類金融相關規范性文件，著重金融機構運行秩序之平穩正常，致力于對非法金融活動打擊，少有提及消費者權益保護。但金融消費者作為金融市場最基本主體，其地位有目共睹，是金融市場欲以存續并發展不可或缺的基礎要素。當下，金融發展復雜化，金融市場充斥著大量侵犯金融消費者權利的情形，強化對消費者的保護能間接打擊金融非法活動，助益金融市場監管。

注重金融消費者權益保護，是體現金融監管應有之義和基礎價值。依據Michael Taylor金融監管“雙峰”理論，其金融監管主要目標為兩點，一是審慎性監管目標，維護金融機構的穩健經營和金融體系的穩定，防止發生金融危機。二是保護消費者目標，對金融機構經營行為進行合規監管，防止和減少欺詐行為的發生。當前，我國對于金融監管采取銀行業、證券業和保險業分別監管的機構型監管制度，但隨著金融改革創新，金融機構差異化逐漸縮減，準金融組織和新型金融產業涌現，分別監管制度也逐漸暴露問題。一方面，監管職能在不同監管部門間出現重疊，另一方面，“分段式監管”導致金融消費者權益保護的核心工作呈現碎片化。[1]即使廣西業已成立金融監督管理局，礙于金融消費者權益保護主管部門的缺位，仍然無法避免監管職能重疊和監管空白。

金融消費者權益保護符合國際金融監管改革新態勢?？茖W完善的投資政策和金融消費者保護措施，是發達金融法律體系所具備的共同特征，有助于保障市場主體不容易陷入無法準確有效評估風險而盲目決策的困境，對增強投資者信心，維護國際金融交易安全，促進國際金融合作也有重大作用。當前廣西地區正進行沿邊金融改革，開發東盟金融合作，從推動廣西地區金融市場良性發展的角度考慮，金融消費者權益保護的完善是金融監管部門所必須直面的。

二、金融消費者保護現狀

（一）金融消費者權益保護法律不健全

目前，對于金融消費糾紛解決，我國司法適用的法律是實行多年的《消費者權益保護法》，同時輔助適用《合同法》《民法》中公平交易、誠實信用等原則，但主要針對的是餐飲、家電、服務等傳統消費領域，難以周全金融消費者保護。另外，傳統金融法領域如《商業銀行法》《證券法》《侵害消費者權益行為處罰辦法》等，其主要規范內容多為消費者隱私信息保護，以及對經營者經營行為之規范，對金融消費者提供針對性的確切保障。在金融監管法律制度體系中，地方金融監管權大多數由國務院授予和中央監管部門委托，法律層級較低且不成體系，地方開展金融消費保護依憑法律不足。通過查閱廣西近年來有關于金融消費糾紛的司法判決，發現信用卡以及銀行理財產品購買是金融消費糾紛爆發領域，但適用的多是《合同法》，雖然地區可依據實際情況制定頒布在本行政區域范圍內實施的規范性文件，但縱觀廣西地區規范性文件，涉及金融監管規范的零星散落于各種金融融資工作、金融服務鄉村等指導意見中，僅《廣西推進普惠金融發展實施方案》稍微提及金融消費者權益保護，但該條例抽象性過強，重在原則設定，實用性弱。除此之外，在監管理念和目標上，法律和部門規章主要側重于防控風險，規范金融機構行為秩序，地方金融監管規范性文件也趨同該理念，在政策目標上更側重對金融業的扶持發展，在一定程度上地方法規會忽略消費者保護。

（二）監管機構不完善

此前，國家實行的“一行三會”金融分行業監管政策，各個監管部門囿于現有的法定職責范圍開展工作，協作機制與監管合力尚未形成。[2]與此同時，工商行政管理部門、質監部門和消費者協會對金融消費者保護效果也有限。隨著金融改革創新，不同金融領域的業務和產品產生重疊或跨領域延伸，分業監管難以適應多元化的金融消費需求，協調合作困難，多重問題混淆，易出現監管重疊或監管真空。目前，金融監管體制改革形成金融穩定委員會與“一行兩會”新架構，并針對金融消費于內部相繼成立專門機構。而廣西經黨中央、國務院批準的《廣西自治區機構改革方案》2018年成立了廣西金融監督管理局，其管理職責主要是統籌研究擬定金融經濟政策，并且會同有關部門加強政策協同，對金融機構加強監管，對各類非法金融活動進行打擊，在其內部設置綜合處、政策法規處、地方金融監管處等11個機構，但無明確的金融消費者保護及糾紛處置管理。由此可知，廣西地區仍以傳統的分行業為主，憑借工商行政管理部門、質量監督部門等行政機構配合，缺乏統一的金融監管協調機制。

（三）存在監管者俘獲現象

當前金融監管部門既負責發展金融事業，又負責微觀審慎監管與金融消費者保護，利益沖突下不可避免存在監管者俘獲問題，“被監管者受利益驅動，通常會運用各種方式或手段俘獲監管者，使被監管者淪為利益集團謀取私利的工具，政治壓力或監管腐敗往往使監管偏離公共利益目標?！盵3]金融業發展對于地區來說是一個見效快、易考核、出成績的項目，但防控金融風險恰好相反，屬于長期性、難考察的任務，兩者存在根本沖突。目前，為發展地區金融行業，對金融機構引進做出各種稅收優惠政策以及行政審批放寬政策，難以為了保護金融消費者權益而“嚴加看管”金融機構行為。此外，金融監管容易存在重發展輕處置問題。金融領域的法律法規意欲憑借行政處罰或者刑事處罰，進而降低金融機構非法行為，但在碰上地方金融發展需要時，執行上對破壞市場規則的犯罪行為調查和處罰常大打折扣。究其原因，當金融穩定發展與金融消費者權益保護間存在利益沖撞且無可轉圜，通常是權益保護讓位于發展大局，為了地區整體經濟的提升，地方會有意識地漠視犧牲金融消費者的權益是可預見的。

（四）糾紛解決機制空缺

《消費者權益保護法》其原有的消費者糾紛解決機制較為滯后，多是圍繞傳統消費領域糾紛而設置的，金融領域消費糾紛針對性處理機制缺位。一方面，消費者權益保護部門在金融消費糾紛實踐中，一般充當調解員角色，但金融行業的專業性和復雜性，加之調解機構處理水平參差不齊，無法真正有效解決金融消費者的訴求，調解機制于解決上大多徒勞無益。同時，消費者權益保護部門監管松散不力，對被投訴金融機構的行政處罰偏少偏輕，而采用監督檢查、口頭約談的方式少有成效。另一方面，金融消費者訴訟維權成本高、效益低，且大多數金融消費者投訴事項證據缺乏或取證困難，對占據優勢地位的金融機構往往難以招架，維權耗時費力，但維權成本與收益并不成正比，維權結果多為停止侵權或等值賠償，使大多數金融消費者對訴諸法庭不抱期望，望而卻步。另外，在法律適用上，廣西地方法院也極少援引《消費者權益保護法》，大多以“消費目的實為投資目的，非消費目的”為由，做出對金融消費者訴訟請求不予支持的決定。

三、地區金融消費者權益保護建議

（一）完善金融消費者權益保護法規

首先，應當轉變立法理念。當下，地方立法金融監管目標以國家金融監管的審慎監管為理念，著重規范金融機構經營行為，以圖穩定金融市場進而推動其行業發展。因此，改革須以轉變立法理念為先，參考雙峰理論，由審慎監管理念與行為監管理念并行指導，不僅僅通過依靠打擊非法金融行為，應當在此類行政監管手段的基礎上，設置必要的金融消費者權益保護地方性法規不可或缺。

其次，立法應當堅持“適度傾斜”保護原則。金融行業對普通消費者具有專業門檻，在交易活動中，金融機構往往利用其知識專業性和獲取信息不對稱性鞏固提升有利地位，并且濫用優勢地位，相對應的金融消費者弱勢地位逐漸加劇。與此同時，普惠金融推行及金融服務農村政策，使金融消費人群面擴大。貫徹“適度傾斜”原則，不僅是對金融消費者之保護，亦是金融市場領域公平正義原則之體現。

最后，完善立法，制定金融消費者保護的專門法。中國缺乏專門的金融消費保護法，缺乏具體保護措施，在目前金融自由化的大環境下略顯滯后。但廣西可在經審批下制定有關金融消費者法律保護的地方性法規，服務本地金融業發展需求。金融消費者權益保護不僅是監管機構的重要內容，也應和市場化“金融服務”的要求相一致。目前，金融監管由行業性監管向功能性監管轉變，在功能性監管框架下的金融消費者，更易獲得全面完整的保護。[4]

（二）建立地方金融消費保護部門

加強金融消費者保護是為了補齊金融監管的短板，廣西設立的金融監督管理局部門，統一監管職能、政治不規范的金融機構行為，但內設機構中并無關于金融消費者保護以及糾紛處理的部門。應當設立針對性強的“金融消費保護處”，拓寬保護渠道，加強保護力道，集中處理解決金融糾紛，形成審慎監管與行為監管相互補充的監管機制，同時接受中央監管部門的指導和監督，有條不紊開展金融消費者保護監管活動。

同時，廣西地區各監管部門的協調工作機制須健全。形成由金融監督管理局牽頭的金融工作議事協調機制，加強全區金融消費保護工作的組織協調，做好與中央金融監管部門的配合服務。形成由中央統一制定監管規則，地方建立專門金融消費保護監管機構，各監管部門密切配合相互協調的金融消費權益保護工作協調機制。

（三）建立監管約束機制

建立必要約束機制，需夯實主體監管責任，有效避免監管者俘獲。針對廣西目前P2P平臺以及其他無牌經營的金融非法行為，通過確認夯實行業主管部門的主體監管責任，履行對其所管機構財務行為和非法金融行為的監管。當然，約束各方行為的規則必須建立在彼此認同的基礎上。同時加大金融信息透明度，行之有效的信息披露標準也應制定頒布，相關部門應切實做好金融服務工作。金融服務信息披露的持續性、完整性以及有效性，能有效維護金融市場中處于信息不對稱劣勢地位的金融消費者和中小投資者的權益，避免其盲目跟風進行金融消費和投資。

另外，加強金融行業的自律監管?！斑m時建立具有統一標準來約束規范金融機構經營管理的獨立金融消費者保護協會。”[5]獨立的金融消費者協會有助于防止金融監管部門的“偏心”，以漠視犧牲金融消費者權益為代價，實現金融運行秩序行穩致遠的“顧全大局”。金融消費者保護協會貼近金融市場，有助于縮減地方政府與市場間的溝通成本。通過建立具有市場約束力的自律懲戒機制，是對金融監管的有機配合和強力支撐。

（四）健全金融消費糾紛解決機制

為了增進金融機構與消費者之間的溝通，提升權益保護的有效性，應當通過建立公平公正、開放透明的市場規則，發展多元化的金融消費糾紛解決機制。一是建立非訴糾紛處理中心，為金融消費者制定一套行之有效的處理流程和方式。二是針對金融消費糾紛特性，可參考集體訴訟制度，統一同類的金融消費糾紛訴訟。也可借鑒小額訴訟對小額金融消費糾紛進行處理，對消費者而言，該方式在實行上靈活便捷，花銷上節約訴訟成本。于金融機構亦能快速有效解決糾紛并減少公司治理成本支出。因此，地方監管部門及司法部門應著力關注金融消費糾紛中的實踐應用，開拓糾紛解決機制。此外，金融消費者教育長效機制也不可缺少，通過宣傳教育，提高消費者金融認知能力和風險識別能力，強化金融消費者的維權意識。

四、結語

長期以來，金融監管重心在于打擊金融犯罪，維護社會經濟秩序，為金融發展掃清障礙，金融消費者保護機制弱化。但只依靠消費者協會、銀保監會和證監會等機構參與，難以有效解決情況迭出的金融消費糾紛。注重金融消費者保護已經成為金融監管體制改革的新趨勢，理所應當成為地方金融監管目標和金融機構經營價值導向。

參考文獻：

[1] 蘇 揚.完善地方金融監管協調機制思考[J].載青海金融，2018（12）.

[2] 焦瑾璞.金融消費者保護與金融監管[J].征信，2013（9）.

[3] 宋曉玲.基于消費者保護的“四維”金融監管機制構建.理論與改革，2014（11）.

[4] 馬建威.金融消費者法律保護：以金融監管體制改革為背景[J].政法論壇，2013（6）.

[5] 丁建臣，劉亞嫻，孫曉杰.我國金融消費者保護的現實挑戰與對策分析[J].科學決策，2015（11）.

[責任編輯：龐 林]