政府審計視角下地方政府債務風險防控分析

鄒明嘉 成藝涵 徐鴻望

摘要：隨著我國經濟體制的日益改革，地方政府債務風險問題愈加明顯。各種財務矛盾的出現，進一步引起經濟部門的密切關注。大規模地方政府債務問題，無形中為地方財政的平穩運行帶來威脅。如果不能及時解決地方政府債務風險問題，不僅會嚴重損害國家財政運作效果，還會進一步影響社會改革和經濟體制改革。本文以地方政府和債務風險為切入點，基于政府審計視角探索地方政府債務風險問題，并提出改進建議。

關鍵詞：政府審計;地方政府;債務風險;防控

引言

最近幾年來，各地方政府債務呈現飛速上升趨勢。各地方政府通過多種方式籌集資金，既為我國城市建設提供了幫助，又推動了社會經濟發展。但不可否認，地方政府債務指數越來越高，各種潛在風險逐漸浮出水面。基于此，我國各地方政府需要做好債務風險預防工作，致力于提高自身經濟效益，以保障經濟社會更加穩定、和諧發展。另外，對于早已發生債務風險的地方政府而言，需要及時進行債務審計工作，找出各種債務風險的誘因，并根據債務現狀提出行之有效的解決方案。

一、地方政府債務內涵

（一）地方政府債務的合理性

以工業化戰略為基礎，加之戶籍制度改革的影響，現如今城鎮化建設速度較為緩慢，一時之間難以追上城鎮化建設步伐。在城鎮化建設速度提升后，對城鎮基礎設施要求有所改變，要比之前更高。地方政府舉債資金為城鎮基礎設施建設作出了極大奉獻，城鎮基礎設施的建設需要舉債的幫助，舉債方式存在合理性。第一，基礎設施建設本身具有正外部性。基礎設施不夠先進，很有可能就會導致各種交易費用的增多，交易費用一旦變多，交易機會就會被削弱，企業很有可能就會步入瓶頸階段。第二，關于基礎設施的建設，完全可以通過企業債務融資形式進行，在某種程度上還能促進代際公平。基礎設施初期建設階段，需要有充足的成本投資，并且投資收益周期過長。如果只是依靠地方財政收入進行支持，很有可能就會導致代際分布不均勻問題。第三，城鎮基礎設施建設周期長，并且建設回報率較低，這在無形中削減了民間資金對城鎮基礎設施建設投資的價值，導致地方基礎設施過度依賴政府投資。

（二）地方政府債務形成原因分析

地方政府債務對民生改善、城鎮基礎設施建設起到了關鍵作用，促進了地方經濟的快速發展。關于地方政府債務形成原因，大致可以分為以下幾個方面：第一，地方政府收入與支出不平衡，存在很大的差距。預算約束不足，導致地方政府收入與支出存在兩極分化現象。在地方財政收支差距有所擴大后，地方政府解決債務問題首選銀行貸款和賣地收入兩種形式。一旦地方政府加緊趕超、擴大規模建設，便無法通過賣地來滿足收入。第二，地方政府在落實財政政策之際，需要應用到政府債務，這是一種關鍵性工具。在逆周期性調節過程中，地方政府舉債有利于擴大投資渠道，通過舉債的投資方式刺激地方經濟增長。第三，地方政府投資建設沖動越來越明顯。政府定位隨著時代的變化而發生改變，城鎮化建設更是隨著經濟的發展狀況而快速發展。為此，政府的投資偏好及投資欲望越來越強烈。

（三）地方政府債務融資渠道分析

現階段，地方政府融資渠道有限，主要通過政府直接融資、延伸性平臺融資、國有企業融資和政府公共部門融資等幾種形式。首先，政府直接融資主要按照中央政府規定融資方式如期進行，這是一種較為傳統的直接融資形式，例如國債。政府延伸性平臺融資，主要由地方政府所成立的城市建設投資公司運行，將城市建設投資公司作為融資平臺，通過該投資公司進行融資活動。國有企業融資，就是一些盈利性國有企業應用自身投資、融資平臺，根據現狀為地方政府公共項目承擔融資責任。最后，就是地方政府公共部門的融資，主要是由地方政府職能部門，應用該部門職能為政府行使非稅收人權利，從而推動投資融資。當然，也不排除地方政府公共部門以自身收入向金融機構質押貸款，應用貸款做融資。

二、政府審計視角下地方政府債務問題及成因

（一）事權財權失衡

近些年來，地方政府逐漸承載沉重的負債及虧損企業，一些本該由企業自身承擔的支出職責，都由地方政府進行承擔，這無形中增加了地方政府的工作壓力。同時，各鄉、各縣、各市逐步向各省級單位集中資金，導致基本事權未曾真正下放。各級地方政府在向上集中資金之際，同時需要負擔大量的支出，并且要保障各地方基礎設施建設及社會安穩運行。另外，國家也明確要求有些支出不要超過財政收入增長趨勢，一定要嚴格遵循財政收入比例。但不可否認，農業支出、科研支出、公共衛生事業支出及扶貧支出等各方面支出，無形中多為地方政府造成了嚴重的財政壓力，導致地方政府事權與財權嚴重失衡。

（二）政績評價體系不完善

在過去的日子里，官員績效評價和績效考核通常都會與地方經濟社會發展狀況進行關聯。一般來說，地方政府過度重視經濟發展，嚴重忽略生態環境發展、民生發展和公共服務發展，在各方面都缺少績效評價體系，沒有多角度去考核官員績效，不夠完善的績效考核體制，導致官員晉升缺乏公平性。大多地方官員是否能升職，常常都要考察該官員是否為地方經濟作出貢獻。這樣一來，也就導致大多地方官員都積極推動“趕超式”經濟，大規模展開形象工程工作。然而，現階段地方政府財力能力受限，往往只能依靠各種方式進行融資借債。

（三）債務管理不規范

無法否認，地方政府在管理債務之存在許多難以解決的問題。首先，地方政府投資體系不完善，沒有法律制度進行保護。現有的地方政府投資主要依賴上級轉貸進行收入，上級轉貸而來的債務收入自帶償債風險。另外，現有的地方政府投資項目范圍廣泛，從根本上超出了財政的總體承受能力。當然，還有一些地方政府項目投資質量不高，科技含量不足，這就導致項目收益無法保障，很有可能會出現虧損問題。地方政府投資融資主體不規范，關于責任主體、決策主體和償還主體都沒有進行明確的劃分，不具備充足的風險意識，最終導致很多債務都不能真正落實到個人身上，無法真正實現債務的償還，只能應用財政進行收底，這也就導致地方政府債務風險的增加。

三、政府審計視角下地方政府債務問題優化對策

（一）平衡地方政府債務審計內容

為了能夠真正優化地方政府債務審計，相關審計人員需要積極審查地方政府借債、還債等多個環節的真實性與合法性。在對地方政府債務真實性與合法性進行審查之際，需要依據地方經濟發展考慮地方政府舉債是否合理，債務資金管理是否符合預期目標，并仔細審查地方政府舉債資金是否存在逾期償還等不良狀況。同時，還要加強對相關債務的審查力度，慎重審查地方政府是否存在以違規方式為相關企業單位、事業單位進行貸款擔保狀況。

（二）整合地方政府債務審計方式

若想真正促使地方政府債務審計愈加信息化，就需要對地方政府債務審計方式進行全新優化與整合。為了能進一步提高地方政府債務審計效果，需要將合法性審計、績效審計、內控審計、風險審計和固定資產審計等各種審計形式進行重組，以便于獲取全面的債務數據，從而客觀分析地方政府是否具備償債能力及需要承擔的償債風險。以互聯網時代為生活背景，大數據聯網審計方式日益流行。大數據聯網審計對傳統審計有所沖擊，有利于實時進行審計核查，并發現審計中出現的各種問題。地方政府可以創建一套債務聯網整合審計體系，實時反饋債務風險，并根據相關債務風險制定解決措施。

（三）嚴格規范政府間財政分配關系

合理劃分政府各層級責任，科學調整中央政府及地方政府的大格局。關于財政收入的分配比例，要打破一刀切狀態，根據各地域經濟發展水準個別對待，為經濟落后的地方政府多分發財政收入，通過足夠的財力帶動地方經濟的發展，最終實現國家宏觀調控的目的。同時，還要加緊完善中央政府對各省級政府的轉移支付扶持，全力以赴改善落后地區經濟狀況，并投入足夠多的財力，為落后地區經濟社會發展做好保障，為其提供基本公共服務，幫助其營造穩定、有秩序的社會環境。另外，中央政府還要對經濟落后地區的稅收返還比例進行調整，及時對高增值稅進行調高。總的來說，所有政策的出臺，都是為了能夠讓地方政府有更多的資金發展自身事業，從而避免地方政府舉債發展經濟的現象頻繁發生。

（四）科學界定政府間事權

合理考慮收益范圍及收益原則，對政府間的各種事項處理權利進行科學界定，以保障財權與事權能和諧統一。實現中央與地方共同事權結構，促使中央及地方協調發展。中央政府要充分考慮阻力，分步驟上移責任，實現責任上移的秩序特性，進而為地方政府的財政支出減緩壓力。參照統一規范原則，無論是中央政府，抑或是地方政府都需要擁有不同級別的支出體系，各自按照標準體系高效推動政府、基本公共服務均等化。對于地方公共基礎設施、服務等，應由地方政府進行保障，一旦地方政府財力不足，難以保障地方公共用品充足的時候，中央政府應該及時向地方政府進行資金支持、物質支持。對于一些區域性極強的公共設施來說，可以由多個地方政府共同提供，大家齊心協力改變財權和事權嚴重失衡局面，從而避免地方債務風險日益加劇。

（五）完善地方稅收體系建設

地方政府若想發展成優良的市場融資主體角色，就需要有穩定的收入，穩定的收入在某種意義上可以保障地方政府如時償債。以優質的償債能力與現有的債務進行匹配，為日后償債做好鋪墊。以“營改增”為契機，將零售稅務和房地產稅務作為主體，將各種共享稅務和輔助稅務作為輔助，便于進一步打造完善的地方稅種體系。與此同時，也應該將增值稅劃分到中央，在各零售環節增加銷售稅用來進行地方稅的補充，充并且還應盡快建立房地產稅制度，關于車輛購置稅應該劃分給地方。對于地方政府來說，要想平穩運行，就需要有稅收立法權的支持。稅收立法權的存在，能保障地方政府穩定收獲稅收收入，從而滿足各項職能的發展需求，從根本上削弱地方政府融資債務風險。

（六）創建完善的地方政府債務監督機制

地方財政部門是地方債務的擔保者，應積極完善政府債務信息披露制度，定期公開地方政府債務借用情況、應用現狀及償還狀況，進而為其他部門的監督工作做好鋪墊。同時，人大及地方常委會也應該展現職責，令其真正參與到監督環節，逐步審查批準，從而嚴格規范地方政府舉債現象，以保障地方政府能合理應用資金進行地方基礎設施投資活動。此外，需要對各部門工作做好監督，并深入分析各地方政府存在的債務現狀，仔細摸清債務規模，并且找出各項債務產生的原因及債務用途，按照政府債務管理體系，對地方政府債務進行有效控制，以避免日后發生各種財務風險。最后，還應加強與紀檢等部門的溝通，促使其發揮監督作用，從根本上約束地方政府管理者的行政能力，保障地方政府債務意識的增強，提高地方政府債務風險，以便于可以采用有效措施管理不合理的舉債現象。

結語

總而言之，充分發揮審計管理職責，可以深入反映地方政府財政體制上存在的問題。加速推進審計管理工作，可以為地方政府債務風險制度的優化提出寶貴建議，助力于地方政府債務風險的規避。建立完善的債務風險審計體制，具有必要意義，可以促使我國地方經濟狀態有所改善，帶動地方經濟的繁榮發展，真正提高地方人民的生活水平，實現和諧、繁榮社會的建設目標。

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