公路工程代建融合監理監管模式應用研究

吳穎峰

(浙江交通職業技術學院， 浙江 杭州 311112)

中國現行公路工程項目建設管理模式主要有業主自主管理、代建管理、代建+監理合并管理等。業主自主管理模式是從政府部門、國家企事業單位抽調管理人員組建成立臨時性指揮部，負責所建公路的大部分或全部管理工作，抽調人員組成的指揮部具有臨時性，且人員專業管理水平不一，會影響公路建設管理質量。針對這種情況，引入專業項目管理企業代替業主組建臨時指揮部開展公路工程項目建設管理，項目管理技術更專業，管理理念更先進，但存在代建管理費用偏低、與監理單位的職責重疊、業主未充分放權等問題。交通運輸部令2015第3號《公路建設項目代建管理辦法》提出，公路工程項目建設管理可由具備監理資格的代建+監理單位同時開展代建與監理工作，為同一家單位開展代建與監理提供了依據。代建+監理合并管理模式中代建指揮部與監理辦集中在一處辦公，工作職能明確，可有效落實代建與監理工作。但這種管理模式只是單純的合并辦公，代建管理與監理還是存在著兩塊牌子、獨立管理，既沒有簡化管理層級，也沒有整合人員配置，并未實現真正的監管一體化。為此，提出代建融合監理監管模式，由項目法人委托有資質的專業管理公司，將公路代建與監理工作深度融合，依據合同承擔項目建設管理、工程監理及相關工作。

1 代建融合監理監管模式結構分析

1.1 模式特征

代建+監理單位是由項目法人通過招投標程序選定的公路工程建設咨詢管理公司，它依照合同規定履行公路工程建設項目管理職責，同時開展項目建設的工程監督、控制、評價等。

(1) 工作內容明確。代建+監理單位提供專業化的項目監管服務,以高端的專業化技術管理與技術人員隊伍為保障，組建代建指揮部全面負責項目實施過程中的建設管理，開展工程建設安全、質量、進度、合同、費用等監督管理，組織開展公路工程交工驗收，協助業主完成公路工程竣工驗收，完成土地征遷、工程較大變更與重大變更、審批與資金支付等，并根據合同要求參與項目的各類招標管理(工程可行性研究、工程設計、工程施工、原材料供應等)。

(2) 監管機構精練。將傳統代建機構與監理辦合二為一，總工與總監進入指揮部領導層，監理辦的各職能部門深度融入代建指揮部各級部門。

(3) 試驗檢測方式合理。既可由代建指揮部內設中心試驗室，承擔原監理辦的試驗檢測任務；也可由項目法人進行公開的試驗檢測招標委托，由獨立的檢測公司開展項目試驗檢測工作。交竣工試驗檢測可不單獨進行試驗檢測委托。

1.2 適用范圍

代建融合監理監管模式主要適用于項目法人自身的管理能力和經驗較薄弱，需委托專業化項目管理公司協助監管的情況，包括：1) 規模較大、技術較復雜，建設管理任務、協調工作量較大且繁瑣，項目法人實施建設管理的工作量和難度較大的公路工程項目。2) 高速公路、國省道與一般地方公路項目。3) 項目法人擁有的公路建管資源(技術人員、管理人員、工程試驗設備)等并不很充分，且自身的管理工作量較繁重，沒有足夠的精力和意愿進行公路建設管理的專業性探索，更愿意借助已有專業機構力量來完成管理工作，將主要監管職責(包含監理工作)委托給代建+監理單位，通過代建+監理單位代行監管，顯著增強項目建設監管力量。4) 通過面向全社會公開招標的方式選定代建+監理單位。

1.3 組織架構

代建+監理單位將項目管理與工程監理工作進行深度融合，在有效提高監管效率的基礎上，實現監管行政類人員、內設機構等的精簡及項目管理和工程監理面對面融合辦公，使監理工作擴展到項目全過程監理。

組織架構設置原則：1) 針對項目管理內容、項目管理組織機構模式采用合適的管理層次和管理跨度，精簡管理層級，最大限度滿足管理需要，提高管理效率。2) 部門和崗位職能劃分遵循不重疊、無空白的原則，整合管理職責，將工程監理與項目管理有機融合，充分考慮關鍵管理工作在不同部門、崗位間的制衡關系，并盡可能避免產生不必要的協調工作量，減少管理成本。3) 本著“職能齊全、精干高效”的原則，內設機構設置時綜合考慮計劃、合同、綜合、技術、質量、安全、財務、征遷、紀檢等職能要求；管理機構的崗位和人員編制以充分滿足管理任務要求、人員滿負荷工作為原則。

組織架構分為管理層、執行層和現場監管層3個層次(見圖1)。管理層由指揮長、副指揮、總工與總監組成，指揮長為項目負責人，副指揮、總工、總監對指揮長負責，分別履行行政、技術和工程監理的管理職能。執行層包括工程監管部、安全環保部、合同部、綜合部與中心試驗室等部門，其中合同、財務兩項職能不得設置在同一部門，并且各部門有關工作人員不得相互兼任。現場監管層根據工程建設類型與要求的不同設置若干現場監管組，現場監管組主要由技術員、監理員組成，受執行層指派常駐現場，完成指定區域內的技術、安全、質量、試驗與行政辦公等現場管理，協助執行層進行現場確認、現場驗收。現場監管組的人員根據工程進展情況進退場。

圖1 項目監管組織架構

2 監管服務費用分析

代建融合監理監管模式的監管服務費用主要包括建設單位管理費用、監理費用、利潤、預備費、風險承擔費、稅金等。與工程概算對應的具體費用細目為建設單位管理費用與監理費用。建設單位管理費用屬于監管服務費用的一部分，交竣工試驗檢測費、跟蹤審計費、招標文件編制及控制價編制費等不含在建設單位管理費用細目中，如需納入該模式中支付，這些費用均應另外考慮。

監管服務費用取值一般有兩種方式：一種是總價包干法，即建設單位管理費用+監理費用的一定范圍內固定總價，增加工程量按同等比例增加；另一種是包干+節余提成法，即在建設單位管理費用與監理費用總值的一定范圍內合同價+項目概算節余按提成獎勵。第二種方式對于提高項目監管水平及工程效益具有較好的激勵作用，可發揮代建+監理單位的監管主動性，提高代建融合監理模式的監管效率，并促進代建+監理單位的發展與提升。因此，監管服務費用取值建議采用包干+節余提成法。

監管服務費由基本監管服務費(在建設單位管理費用與監理費用總值的一定范圍內合同價)與節余提成組成，其中基本監管服務費按試點經驗與權重計算相結合的原則進行計算，公式如下：

A=B+E，B=(M+S)·R

(1)

(2)

式中：A為監管服務費；B為基本監管服務費；E為節余提成；M為批復概算中的建設單位管理費用；S為批復概算中的監理費用；R為監管服務費系數；i為應用項目；n為應用項目總數(即樣本總量)；L為應用項目中標的監管服務費；W為權重；P為應用項目每公里監管服務費。

n的數值越大，上述公式的取值越合理。因此，應用項目的數量基數越大，則公式的適用性越好。

在代建融合監理監管模式下，若節余了項目建設成本，可按代建合同的約定進行項目概算節余提成，并按規定的成本節余區間采取不同的分成比例。項目概算節余提成E實行分段計算的原則，項目概算節余金額超過批復概算金額的3%時，分別按節余資金金額的10%～30%獎勵，最高獎勵金額一般不超過200萬元，提成獎勵金歸代建+監理單位享有(見表1)。

表1 項目概算節余提成E的取值

3 工程應用

3.1 工程概況

浙江省實行代建融合監理監管模式的公路工程項目主要有杭州市臨安區、湖州市與三門縣的3個項目。臨安項目由3條改建路線組成，其中陳家塢至市地公路改建工程與青山至大羅公路改建工程為雙向兩車道二級公路，新聯至橫畈公路改建工程為雙向四車道一級公路。該項目設990 m隧道1 座，路線全長24.681 km，總投資約13.065億元，監管服務費為2 397.998 4萬元(中標價1 798萬元，后續因工程延期增加服務費約600萬元)。其為浙江交通系統第一個實施代建融合監理監管模式的項目。

湖州項目為南太湖產業區楊瀆橋至菱湖公路建設工程，為雙向六車道一級公路。設置大橋7座、中小橋7 座，路線全長25.34 km，總投資約21.985億元，監管服務費為4 271.6781萬元。該項目建設業主數量多，由1個大業主與4個分業主組成，涉及面廣，大業主負責工程建設總協調，分業主負責具體的土地征遷、較大以上工程變更審核與工程計量審核。

三門項目為228國道改建與新建工程(三門縣園里村至寧海縣一市鎮公路)，公路等級為雙向四車道一級公路。設特大橋2座，分別為旗門港特大橋(2 239 m)與海游港特大橋(1 532.76 m)。項目分屬三門、寧海兩地，其中三門段5.8 km，寧海段1.3 km，路線全長7.1 km，總投資約9.5億元，監管服務費為2 403.3萬元。以旗門港特大橋主跨跨中為界，分別從三門、寧海兩側打通施工便道、通過棧橋相向同步推進。

3.2 工作措施

(1) 合并重復監管活動。合理歸并安全管理臺賬、工程計量臺賬、工程變更臺賬、管理文件、工地例會和工程管理會議，減少傳統模式下項目管理機構和監理辦繁多的臺賬、會議、文件。

(2) 精簡審批流程與監管環節，加快審批與簽認進度。對開工報告、工程變更、計量支付、延期及索賠、計劃、現場確認等審批程序進行精簡，同時對諸如過程施工記錄等不必要的簽認進行優化，減少審批與簽認時間。

(3) 優化驗收與抽檢程序，實行以巡查為主、旁站為輔的現場管理。負有監管責任的代建指揮部以巡查為主，主抓參與質量評定的關鍵工序，并對每分項工程中間交驗的資料和檢測數據進行核驗簽認。同時要求施工單位建立每道施工工序驗收的視頻與照片資源庫，并報代建指揮部備查。日常管理中堅持每天2次巡查，巡查過程全覆蓋，監督施工方完善自檢程序，對巡查中發現的問題進行治理與優化。嚴格規范規定項目的旁站工作，旁站過程中發現問題及時報告，及時處理，防止發生質量、安全問題。

(4) 調整試驗檢測監管職能。對施工項目部試驗設備、試驗數據資料與人員進行定期檢查、不定期抽查與專項檢查，強化工程部件半成品與成品的試驗檢測。

(5) 建立全線統一的安全體驗中心。安全體驗中心由代建指揮部統一管理，各標段新進人員必須經安全體驗中心培訓后方可入場。采用VR虛擬與實體相結合的方式開展安全體驗，包括消防器材使用、心肺復蘇急救、安全防護用品認識、綜合用電、平衡木行走等20項實體體驗及火災消防、高空墜落、腳手架坍塌事故、觸電傷害、機械傷害事故等13項虛擬VR體驗。規模化、樣板化、標準化的體驗中心的設置，大大節省了土地，優化了資金投入。該體驗中心功能齊全，虛擬VR身臨其境，達到了寓教于樂、有效管理的目的。

(6) 強化視頻與數據監控信息管理。代建指揮部引進信息化管理手段，采用可視化廣播的管理措施。項目全線均安裝視頻監控機位與廣播，監控視頻實現項目線路、場站全覆蓋，做到整體監控。對野外作業的重點施工部位引進WIFI傳輸，采用移動式監控探頭，細節監督畫面清晰可見，施工作業數據實時記錄，并對施工人員的不當操作進行實時廣播干預。在數據監控方面，運用“微信小程序”管理安全臨時用電，手機掃描二維碼就能掌握臨電管理整個過程，實現動態管理；重點關鍵施工區域實施封閉管理，引入門禁掃描系統進行出入管理；砼、配合比及攪拌時間采用實時遠程監控系統，代建指揮部實時掌握一手信息，有利于工程控制和管理；運用路面施工智能監控系統全程開展數字施工監管。

3.3 應用分析

(1) 人員配置。傳統管理模式的管理機構和監理辦為兩個獨立機構，存在機構、人員、辦公場地重復配置現象，浪費大量人、財、物和信息等資源。在代建融合監理監管模式下，組建適合項目監管特點的代建指揮部，臨安、湖州、三門項目的監管人員數量比傳統管理模式分別減少28.2%、31.7%、30.8%(見圖2)，每公里所需管理人員數量比傳統管理模式分別減少0.5、0.5、1.2人(見圖3)，從3個項目機構設置和人員配置來看，代建融合監理模式下人員數量可精簡約30%，且辦公場地無需重復設置，人、財、物和信息等資源得到節約。

圖2 代建融合監理監管模式與傳統管理模式監管人員數量比較

圖3 代建融合監理監管模式與傳統管理模式每公里監管人數比較

(2) 機構配置。浙江省近幾年來國省道公路項目的平均監管機構數量(管理機構+監理辦)為8～9個，而代建融合監理監管模式下3個項目的代建指揮部內部機構數量為5個，機構精簡30%～40%，優化了機構配置。

(3) 辦公面積配置。如圖4～7所示，代建融合監理監管模式具有顯著節約辦公面積的優勢，比傳統管理模式節省60%左右。

圖4 代建融合監理監管模式與傳統管理模式辦公面積比較

(4) 監管服務費用。如圖8所示，代建融合監理模式下每公里監管服務費比傳統管理模式具有明顯優勢。傳統管理模式下，經常會遇到建設單位管理費不足而工程監理費有節余的現象，而代建融合監理監管可將建設單位管理費和工程監理費統籌調劑使用，優化人力資源使用，更好地解決工程建設中遇到的各類問題。按式(2)計算臨安、湖州、三門3個項目的權重，得W1=0.160 8、W2=0.279、W3=0.560 2，代建融合監理監管模式與傳統管理模式的監管服務費比值分別為0.775 9、0.786 4、0.799 8，按式(1)計算，得服務費系數R=0.792 2。3個項目中，臨安項目由1條一級公路與2條二級公路組成，湖州與三門項目均為一級公路，計算所得服務費系數主要適用于一級公路。根據以上分析，R的取值建議為：高速公路0.70～0.75；一級公路0.75～0.85；二級公路0.85～0.90；三、四級公路0.9以上。由于應用項目數量樣本偏少，還需在其他代建融合監理監管模式項目應用中探索，優化R的取值。

圖5 代建融合監理監管模式與傳統管理模式人均辦公面積比較

圖6 代建融合監理監管模式與傳統管理模式每萬元服務費對應的辦公面積比較

圖7 代建融合監理監管模式與傳統管理模式每公里辦公面積比較

圖8 代建融合監理監管模式與傳統管理模式每公里服務費比較

(5) 項目監管成本。代建融合監理監管模式的項目監管成本主要由駐地建設及標準化費用、交通設施費、試驗檢測費、日常辦公與生活開支及福利費、人員工資、其他費用、企業管理成本、稅金組成。以上述某應用項目的監管成本為例，如項目按照合同施工期正常完工并交工，代建融合監理監管模式的項目利潤率為18.95%。由于政策處理等原因，該項目延期6個月時，項目利潤率僅為3.65%。在建設單位增加約30%的監管服務費后，延期6個月的項目利潤率達到21.45%。而該工程持續延期15個月才完工，加上缺陷期及竣工驗收階段的費用支出，項目監管成本超出監管服務費。因此，對于非代建+監理單位原因引起的監管服務期延長，應按照監管服務期延長的時間增加延長期費用，若監管服務費的中標合同額與延長期費用總額超出概算取費標準(即建設單位管理費+工程監理費)，可按以下方式處理：1) 由施工單位原因引起的監管服務期延長，超出概算取費標準的監管服務費從施工單位的工期違約處罰中列支。2) 非施工單位原因引起的監管服務期延長，超出概算取費標準的監管服務費從概算投資節余中列支。

(6) 工作效率。在代建融合監理監管模式下，代建指揮部融合原項目管理機構與監理辦的職能，重新對監管職能進行梳理劃分，優化管理分類分級，使工作流程得到簡化，有利于工程的組織和推進，可節約整個項目的管理成本。其次，由于現階段工程監管中檢測手段、信息化手段的發展，部分監管工作也可相應優化和簡化。另外，還可精簡不必要的簽認，適當縮減部分監理內業工作量。在代建融合監理監管模式下，代建+監理單位從某種程度上扮演了“一條龍”服務行政大廳的角色，大大減少了施工單位的外聯工作量，提高了辦事效率，真正踐行了“最多跑一次”的改革示范。

(7) 介入階段。目前開展的3個應用項目的監管服務是從施工招標后階段開始介入。從公路工程項目建設整體監管與代建+監理單位實際情況考慮，監管介入時間還可適當提前，采取施工圖設計階段介入方式，這樣可提早介入施工投標工作，參與施工招標相關條款的討論，有利于施工過程管理與施工標段劃分等。

4 結語

通過代建融合監理監管模式研究，可厘清工程項目建設監管職責，優化監管層級，規范監管流程；通過專業化隊伍監管，提升項目建設品質，從而推進優質高效公路建設，并完善項目管理機制；同時引導監理服務企業轉型升級，促進交通創新發展與打造清廉交通，推進市場化建設，進而實現公路工程建設監與管的深度融合與高效提升。

在公路工程代建融合監理監管模式工程應用分析的基礎上，還需進一步完善公路工程代建的相關法律法規與管理方案，構建保障措施與代建+監理單位信用評價，從而逐步走向市場化發展。