面向山洪災害防御的山區城鎮規劃技術標準與規劃模式探討

□ 鄒 毅

1 引言

山洪災害是指由于降雨在山丘區引發的洪水及由山洪誘發的泥石流、滑坡等對國民經濟和人民生命財產造成損失的災害[1]。山洪災害是我國山地丘陵區高發的災害之一，因其發生突然、來勢兇猛，并且常伴隨泥石流、滑坡等地質災害，往往造成巨大人員傷亡和財產損失[2]。我國山區面積約占陸地國土面積的70%，大量人口在山區居住，山區城鎮頻繁遭遇嚴重山洪災害，造成重大人員傷亡和財產損失。例如2010年8月甘肅舟曲特大山洪泥石流災害，造成1434人遇難，331人失蹤；2020年云南省貢山縣、四川省冕寧縣均遭遇了嚴重的山洪災害，蒙受重大損失。近十多年來，我國因山洪和泥石流災害造成的死亡人數占洪澇災害死亡人數的比例呈增長趨勢，占比高達70%～90%，受威脅人口高達5.7億[3]。

中國在數十年間走完了西方國家耗時上百年的城鎮化進程，城鎮化率已由改革開放初期1980年末的19.39%快速上升到2018年末的59.58%。研究表明，我國的城鎮化至少還再需要20年以上才能基本完成，2050年中國城鎮化水平將達到75%[4]。伴隨近年來的高速城鎮化進程，我國洪災損失特征發生了顯著的變化，以往洪災損失中占大頭的農林牧漁損失比例下降，而受災城市數量和非農產業損失則快速上升[5]。大量研究表明，我國山區城鎮化過程中的無序開發建設正是造成山洪災害高發的主要原因之一。城鎮化建設導致水域減少、地面硬化、森林破壞和水土流失，給山區城鎮的山洪災害防御造成負面影響[6]。由于我國前期城鎮規劃建設對山洪泥石流等災害認識不足，山區城鎮建設缺少統一規劃，未劃定行洪區和泥石流危險區，給后期的城鎮規劃和防災減災工程布設造成了極大的困難[7]。我國南方山丘區的城鎮化過程中，未將原有洪水排泄的溝渠改道，為山洪穿越城鎮埋下隱患[8]。此外，縣級以下的小城鎮缺少編制城鎮防洪規劃[9]、城鎮基礎設施的建設管理滯后于城市化[10]，都加劇了山區城鎮的山洪災害風險。

雖然不合理的城鎮建設會引發山洪風險已被大量研究證實，但目前對于城鎮規劃體制影響山洪災害防御的研究關注依然較少。為此，本文嘗試從城鎮規劃標準入手，探索山洪災害頻發背后的城鎮規劃體制原因，并在此基礎上嘗試提出面向山洪災害防御的山區城鎮規劃新模式。

表1 城鄉規劃技術相關的國家（行業）標準規范中關于山洪防御的規定

2 我國城鎮規劃相關山洪災害防御標準分析

城鄉規劃技術標準規范是城鄉規劃編制和實施過程中具有普遍規律性的技術依據，也是城鄉規劃行政的重要技術性依據[11]。我國對保障人身健康和生命財產安全等基本需要的技術要求，一般采用強制性國家標準。目前我國已頒布施行的城鄉規劃相關的國家標準規范包括城鄉規劃基本術語、用地分類、居住區規劃設計、交通規劃設計、城鎮規劃、城市防洪工程設計等方面。表1列舉了我國城鄉規劃相關的國家（行業）標準規范中關于山洪防御的內容規定。

城鄉規劃技術標準制度的施行，極大規范城鄉規劃行為，提升了城鄉規劃水平，但是我國山區城鎮山洪災害高發的情況卻依然頻現，值得城鄉規劃主管部門及從業人員的深思。通過對表1中《村鎮規劃標準》《防洪標準》《城市防洪工程設計規范》和《城市防洪規劃規范》的梳理，發現我國城鄉規劃相關國家標準在山洪災害防御方面存在以下主要不足：

（1）山區城鎮規劃防洪標準實施晚、修訂慢。梳理我國城鄉規劃制度的發展歷程發現，我國城鄉規劃相關法律規劃和技術標準出臺時間普遍較晚，多為20世紀90年代以后頒布實施，如作為城市專用防洪規劃國家標準的《城市防洪規劃規范》（GB 51079—2016）頒布施行還不足5年，而作為國家強制標準的《防洪標準》（GB 50201）早在1994年發布后直到2014年才進行修訂，造成我國城鎮特別是山區城鎮防洪規劃的歷史欠賬較多，為后來城鎮山洪災害高發埋下了隱患。

（2）技術標準對山洪災害的特點重視程度不足。首先，山區中小河流的洪水持續時間短，峰值流量大，流速快且攜帶大量泥沙，沖擊力和破壞力極強，往往容易并發泥石流等災害；其次，我國季風性氣候顯著，南北山區氣候差異極大，并且臺風影響區的山區河流極易出現極端洪水災害；再則，山區中小河流水文氣象觀測資料的獲取難度遠大于平原地區，大量觀測站建立時間短且分布稀疏，造成許多山區中小河流的水文氣象觀測資料不足以滿足防洪標準重現期的計算，進而造成城鎮山洪風險判斷困難。由于我國城鄉規劃相關防洪標準對山洪的破壞性、區域性和重現期計算考慮不足，造成山區城鎮山洪防御的技術標準存在漏洞。

（3）山區城鎮規劃的防洪標準偏低。由于受山區自然環境的約束，城鎮分布稀疏且人口較少，耕地資源相對匱乏，依據《防洪標準》（GB 50201），我國大多數山區城鎮僅符合“非農人口＜20萬人”的城鎮或“防護區人口＜20萬人，防護區耕地面積＜30萬畝”的鄉村防護區標準，這就造成山區城鎮與平原區小城鎮同樣采用較低的防洪標準，但前者面對的山洪災害威脅其實更大；此外，《防洪標準》（GB 50201）規定四級公路（溝通縣、鄉鎮、村等地）路基不設防洪標準，此標準雖然極大降低了城鎮間公路建設的成本，有利于促進山區交通發展，但是使得溝通縣、鄉鎮、村的四級公路在山洪災害面前極其脆弱，極大地削弱了公路作為山區村鎮生命線工程的作用。

（4）防洪避險設施規劃落后。1993年版的《村鎮規劃標準》對位于蓄、滯洪區村鎮設圍村捻、安全莊臺、避水臺等防洪避險設施的位置和安全超高進行了規范，2007年版《鎮規劃標準》在1993年版標準的基礎之上提出防洪規劃應設置救援系統，包括應急疏散點、醫療救護、物資儲備和報警裝置等，但山洪的洪水突發性強、來勢兇猛，往往并發泥石流等地質災害，對應急疏散點等防洪避險設施的要求不同于一般洪水，需要精心規劃設計，目前城鎮規劃中的應急疏散點規劃建設標準還難以滿足山洪災害緊急疏散避險的要求。

以上對城鄉規劃技術相關的國家標準規范中的山洪防御規定的研究表明，我國現行的山區城鎮的防洪標準實際上難以滿足山洪災害防御的要求，這是造成我國山區快速城鎮化過程中出現了城鎮越發展越脆弱、災害損失越嚴重局面的重要原因之一。

3 面向山洪災害防御的山區城鎮規劃模式探討

為解決我國山區城鎮山洪災害高發的現狀，本文提出針對山區城鎮山洪災害風險的增量和存量改進山區城鎮規劃模式，以逐步化解山洪災害風險，具體建議如下：

3.1 實現城鎮規劃與山洪防御規劃一體化，減緩山洪風險的增量

我國對山洪災害的研究起步較晚，直到20世紀90年代我國在開展全國環境地質調查和地質災害風險區劃工作之時，才開始編制流域性和區域性的山洪風險圖，到21世紀初我國尚未在國家層面開展專門針對山洪災害的調查和防治規劃。為應對日益嚴重的山洪災害威脅，2013—2016年，我國水利主管部門實施完成全國山洪災害調查評價項目，評價現狀防洪能力并劃定山洪危險區，為災害預警預報和應急救援決策提供了重要支撐[12]。但此工作其實是在對我國山區城鎮長期無序發展造成嚴重山洪災害后果的亡羊補牢，如果山區城鎮規劃繼續重經濟效益而輕災害防治，山區城鎮只會越發展越脆弱。

要徹底扭轉我國山區城鎮越發展山洪災害越嚴重的情況，只有打破山區城鎮山洪災害防治中城鄉規劃與防洪規劃分治的現狀，統一協調自然資源部門、水利部門、住房城鄉建設部門等機構的管理職能，將山區城鎮規劃與山洪防御規劃在技術上和管理上實現一體化，才能逐步減緩山區城鎮山洪風險的增量。因此，要嚴格按《城市防洪規劃規范》（GB 51079—2016）要求，將城市防洪規劃納入城市總體規劃，山區城鎮更應該在新開展的國土空間規劃基礎上開展多部門合作，在總體規劃基礎上編制山洪防御專項規劃，并在詳細規劃中嚴格落實山洪災害風險區劃要求。

3.2 開展應對山洪的韌性城鎮規劃，減少山洪風險的存量

韌性原指金屬材料在受到外力沖擊后保持穩定或彈性變形的能力，后被廣泛應用于各類系統抵御災害能力的研究中[13]。韌性城市被定義為城市系統能夠化解并吸收外界干擾，并保持原有主要特征、結構和關鍵功能的能力[14]。2016年的第三屆聯合國住房和可持續發展會議更是提出，未來城市發展的愿景是可持續和有韌性的城市，發展韌性城市以實現可持續目標已成為國際主流共識。而全球的城鎮洪水災害應對也正從“洪水控制”轉向“洪水風險管理”，強調“與洪水共存而不是與其為敵”[15]。

基于洪水風險管理和尊重自然的理念，結合我國目前山區城鎮規劃建設防御山洪災害歷史欠賬過多的現狀，建議改變傳統城鎮防洪規劃的強調防御理念，以與洪水和諧共存為目標，以韌性城鎮的理念對山洪災害風險區的城鎮進行規劃改造，可以實現以低成本適應快速增加的山洪威脅。具體而言，考慮到現行城鎮規劃國家標準仍然難以滿足廣大山區城鎮的山洪防御的要求，山區城鎮所在省市可以制定實施比國家標準更加嚴格的地方標準，大幅提高作為山區城鎮生命線工程的公路防洪能力，將山區城鎮部分有條件的中小學、幼兒園等公共服務設施改造為山洪避難場所，并在山洪中高風險區推廣現代干欄式建筑。以城鎮規劃提升山洪威脅區城鎮的韌性，是消除城鎮山洪風險存量的有效途徑。

4 結語

我國山區城鎮的長期不合理規劃建設使得山洪災害多發，已嚴重威脅著山區城鎮的可持續發展。山區城鎮規劃受山區自然環境和經濟社會條件的制約，而且我國各地的山區地理環境差異極大，因此，在城鎮規劃國家標準之上有各地必要建立山區城鎮規劃的地方標準。同時，在我國城鎮規劃正在融入國土空間規劃的改革背景下，建議在山洪災害威脅的地區開展城鎮規劃與山洪防治規劃一體化改革，同時通過規劃建設防御山洪災害的韌性城鎮，扭轉山區城鎮山洪災害風險快速增長的局面，并逐步消除山區城鎮的山洪災害風險存量，最終實現山區城鎮可持續發展的目標。