財政管控也拯救不了晚清頹運

劉增合 《財政管控拯救不了晚清頹運》

在國運跌宕的晚清，財政管控是一個值得梳理和評騭的重大問題。同治朝以降，各省延續大規模戰爭時期形成的就地籌餉辦法，形成了獨立于中央財政之外的“隱匿財政”形態；庚子（1900）以后，基于新政所需和賠款催迫，外省紛紛形成典章規制之外各具特色的征稅體系，中國21個行省儼然是21個“國”，主管皇室財政的總管內務府大臣屢屢違規借撥戶部庫銀，更加劇了國家財政紛亂的程度。對此，同治中葉后，朝臣和疆吏都呼吁改革財政體制，但在改制理念和改革措施上存在重大差異，外省偏向于守護畛域利益，而樞臣則主張由中央掌控所有外銷財源收支，因此逐漸形成內外隔閡、上下博弈這一積重難返的局面。

光緒宣統之交，整頓行省財政以建立預算制度的呼聲高漲，主流輿論空前一致地支持欽派財政監理官赴各省清查財政。但晚清財政管控的理念和管控行動卻最終失敗。究其原因，是因為其中有著明顯的制度性缺陷。在核查隱匿財源、裁撤各類財政局所等行動中，圣諭屢屢寄希望于督撫司道“不得狃于積習，敷衍塞責”，但問題是，中央掌控之外的地方財政形態已是客觀事實，依憑傳統的治理方式來管控整個官僚隊伍已不具順利操作的可能。其實，國家遭遇“千年變局”后，晚清政府大一統財政架構已出現紊亂，官員主體亦非道咸之前；更嚴峻的是，在太平天國運動后，地方利益和畛域意識陡然上升，出現了“上下博弈”牽制國家決策的新格局；清末政府實行集權措施，固拒外省督撫的合理獻策，又頻頻釀成督撫聯盟抗議，形成挾制清廷決斷的分權格局。

總之，清廷實施財政管控的制度設計、運作執行和化解矛盾能力等，遠遜于清前期，因此也不能達到拯救晚清頹運的目的。