我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置政策分析

張心悅 孫鐸 趙宇航

【摘? 要】論文從當(dāng)前新冠病毒肺炎疫情切入，以《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》為分析藍(lán)本，采用內(nèi)容分析法，通過(guò)工具分類(lèi)、內(nèi)容編碼、統(tǒng)計(jì)描述等剖析我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置政策工具的缺失和沖突。論文從縱、橫兩個(gè)維度分析發(fā)現(xiàn)，政策工具的分布在數(shù)量和具體的組合結(jié)構(gòu)上都存在差異，在此基礎(chǔ)上對(duì)未來(lái)的政策導(dǎo)向提出合理化建議。

【Abstract】The paper starts from the current COVID-19 epidemic， uses the "National Emergency Plan for Public Health Emergencies" as the analysis blueprint， uses content analysis method to analyze the lack and conflicts of China's emergency disposal policy instruments for public health emergencies through instruments classification， content coding， and statistical description. The paper analyzes the two dimensions of vertical and horizontal and finds that the distribution of policy instruments is different in quantity and specific combination structure. Based on this， the paper puts forward reasonable suggestions for future policy orientation.

【關(guān)鍵詞】政策工具;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;應(yīng)急處置;內(nèi)容分析;政策文本

【Keywords】policy instruments; public health emergencies; emergency disposal; content analysis; policy text

【中圖分類(lèi)號(hào)】D630.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號(hào)】1673-1069（2020）09-0088-03

1 引言

2019年末蔓延的新冠肺炎疫情引發(fā)了全國(guó)性的防控疫情行動(dòng)，從2020年1月23日起多個(gè)省份先后啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件會(huì)對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全及社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生嚴(yán)重危害，且突發(fā)事件具有很強(qiáng)的意外性和群體性。由于其公共衛(wèi)生屬性，其社區(qū)危害性也較大。建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制應(yīng)是我國(guó)當(dāng)前公共衛(wèi)生體系建設(shè)領(lǐng)域急需解決的重點(diǎn)工作。

2 問(wèn)題提出

2003年非典暴發(fā)，黨和國(guó)家高度重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置工作。為了削弱突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來(lái)的危害、保障人民群眾的身體健康、維護(hù)正常的社會(huì)秩序，黨和國(guó)家有必要加強(qiáng)突發(fā)應(yīng)急處置能力建設(shè)，指導(dǎo)并規(guī)范突發(fā)應(yīng)急處置工作。

綜合現(xiàn)有成果發(fā)現(xiàn)，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置政策雖有一定的進(jìn)步，但仍存在不足：在研究方法方面，現(xiàn)有研究主要運(yùn)用定性研究方法，缺少量化分析研究、量化研究與定性分析的結(jié)合，因此，限制了研究成果的理論解釋力，降低了研究成果的指導(dǎo)價(jià)值。為進(jìn)一步提升我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處理能力，有必要將公共政策學(xué)領(lǐng)域的政策工具理論引入突發(fā)事件應(yīng)急處置政策研究進(jìn)行系統(tǒng)分析，以探求政策內(nèi)容中的政策工具的使用，并重點(diǎn)回應(yīng)以下問(wèn)題：當(dāng)前我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)急處置政策包含哪些政策工具;如何評(píng)價(jià)當(dāng)前政策的合理性;如何調(diào)整政策工具以實(shí)現(xiàn)政策的優(yōu)化等，以探求政策發(fā)展變化趨勢(shì)，明確政策改進(jìn)方向。

3 研究設(shè)計(jì)

3.1 研究視角：政策工具

公共政策學(xué)者豪利特（M·Howlett）和拉梅什（M·Ramesh）在《公共政策研究》（1995）一書(shū)中提出要依據(jù)強(qiáng)制性程度的高低對(duì)政策工具進(jìn)行歸類(lèi)，本文繼承其將政策工具概括為三類(lèi)的思想：①?gòu)?qiáng)制性工具。它利用國(guó)家或政府的權(quán)威和強(qiáng)制力，迫使目標(biāo)群體和個(gè)人不采取或采取某種行動(dòng)。為了實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，政府可以通過(guò)選擇直接提供管制公共企業(yè)等方式或手段來(lái)履行職能。②自愿性工具。其特點(diǎn)就是政府不參與或很少參與，目標(biāo)群體在自愿的基礎(chǔ)上完成任務(wù)。政府在許多公共問(wèn)題上往往不作為或不主動(dòng)介入，將其交由社會(huì)處理，因?yàn)樗J(rèn)為志愿者組織、市場(chǎng)或家庭這些主體可以很好地自己處理這些問(wèn)題。③混合性工具。混合性政策工具融合了強(qiáng)制性和自愿性政策工具的某些優(yōu)勢(shì)及特點(diǎn)。這類(lèi)政策工具雖然允許政府在一定程度上干預(yù)非政府部門(mén)行為者的活動(dòng)，但最終決策權(quán)仍要?dú)w屬私營(yíng)部門(mén)。混合性政策工具主要包括規(guī)勸、信息傳播、產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)、補(bǔ)貼、征稅和使用者付費(fèi)。

3.2 研究方法與樣本

本文采用的內(nèi)容分析法是一種將研究?jī)?nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的、定量的描述的研究方法。采用內(nèi)容分析法，可以將相關(guān)政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為適合量化分析的文本單元，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置政策較為系統(tǒng)、客觀的解析。由于涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的政策文本數(shù)量較多，有必要在保證樣本代表性的前提下選擇合適的政策文本進(jìn)行進(jìn)一步分析。本文選擇《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《應(yīng)急預(yù)案》）作為政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，《應(yīng)急預(yù)案》是于2006年02月26日依據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律制定的應(yīng)急預(yù)案。其編制目的是有效預(yù)防、控制、消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的惡劣影響，規(guī)范各種突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理情況，從而最大限度地削弱突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)公眾人身健康、財(cái)產(chǎn)等造成的危害。此制度政策文本內(nèi)容涵蓋面較廣，作為對(duì)我國(guó)重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急處置政策分析的文本較有代表性。

4 政策工具視角下的二維分析框架

本文從工具和要素出發(fā)，構(gòu)建政策工具分析的二維分析框架，對(duì)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》政策文本進(jìn)行政策編碼和歸類(lèi)，以全面分析政策工具的選擇和組合。其中，橫向維度代表《應(yīng)急預(yù)案》的政策工具類(lèi)型，縱向維度代表《應(yīng)急預(yù)案》的建設(shè)要素。

4.1 橫向維度：基本政策工具維度

本文根據(jù)《應(yīng)急預(yù)案》政策的特點(diǎn)，并結(jié)合學(xué)者豪利特（M·Howlett）和拉梅什（M·Ramesh）的思想，將《應(yīng)急預(yù)案》中的政策工具分為強(qiáng)制性政策工具、自愿性政策工具和混合性政策工具。

4.2 縱向維度：建設(shè)要素維度

本文根據(jù)《應(yīng)急預(yù)案》中出現(xiàn)的措施和途徑，并結(jié)合已有研究對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件構(gòu)成要素的分析，將《應(yīng)急預(yù)案》建設(shè)要素劃分為物資保障、技術(shù)保障、經(jīng)費(fèi)保障、通信交通保障、法律保障、宣傳教育、制度體系保障七個(gè)方面。

5 基于政策工具的《應(yīng)急預(yù)案》政策文本內(nèi)容分析

根據(jù)此政策工具二維分析框架，對(duì)《應(yīng)急預(yù)案》政策內(nèi)容分析單元進(jìn)行編碼歸類(lèi)，量化分析政策文本中各類(lèi)政策工具的使用結(jié)構(gòu)和建設(shè)要素的受重視程度。

5.1 《應(yīng)急預(yù)案》政策文本內(nèi)容編碼

本文以?xún)?nèi)容分析為研究方法，以《應(yīng)急預(yù)案》的文本內(nèi)容為基本分析單元，進(jìn)行編碼和內(nèi)容分析，最終形成編碼表，如表1所示。

5.2 《應(yīng)急預(yù)案》的橫向維度分析

根據(jù)橫向維度的分類(lèi)要求，對(duì)完成編碼的《應(yīng)急預(yù)案》內(nèi)容進(jìn)行分析單元分類(lèi)，結(jié)果如表2所示。

由表2可知，根據(jù)定量統(tǒng)計(jì)分析，政策工具在基本類(lèi)型維度上的分布呈現(xiàn)出明顯的范疇化特征。強(qiáng)制性政策工具使用34次，占87%。混合性政策工具使用5次，占比13%。自愿性政策工具則為0次。強(qiáng)制性政策工具的使用次數(shù)大致是混合性政策工具的6.8倍。強(qiáng)制性政策工具中管制性工具使用頻率最高，高達(dá)94%。直接提供和公共企業(yè)各自占比3%。混合性政策工具中信息與勸誡使用比例最高，為80%。補(bǔ)貼性工具使用比例為20%。稅收和使用者付費(fèi)、產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)沒(méi)有使用。值得注意的是，在《應(yīng)急預(yù)案》中并未發(fā)現(xiàn)自愿性政策工具的使用。

5.3 《應(yīng)急預(yù)案》的縱向維度分析

在政策工具維度分析基礎(chǔ)上，對(duì)《應(yīng)急預(yù)案》內(nèi)容進(jìn)行定量分析，得到政策工具在要素維度上的分布結(jié)果，如表3所示。

由表3可知，政策工具在不同建設(shè)要素維度的分布上呈現(xiàn)明顯分異，大致可分為三類(lèi)。第一類(lèi)是經(jīng)常使用的要素，即“制度體系保障”和“技術(shù)保障”，與之對(duì)應(yīng)的政策工具的使用次數(shù)分別為14次和6次，占比分別為50%和21%;第二類(lèi)是較多使用的要素，包括“宣傳教育”和“經(jīng)費(fèi)保障”，與之對(duì)應(yīng)的政策工具的使用次數(shù)分別為3次和2次，占比分別為11%和7%;第三類(lèi)是較少使用的要素，包括“物資保障”“通信運(yùn)輸保障”和“法律保障”，使用頻率均為1次，占比均為4%。第一類(lèi)政策工具占比最高，第一類(lèi)政策工具的使用頻率為第二類(lèi)政策工具的4倍，為第三類(lèi)政策工具的6.7倍。

6 結(jié)論與建議

6.1 研究結(jié)論

政策工具不僅是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本手段，也是進(jìn)行政策分析的有效途徑。以政策工具的視角對(duì)我國(guó)《應(yīng)急預(yù)案》的39項(xiàng)政策文本進(jìn)行的內(nèi)容分析，能夠清晰地呈現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置政策工具的缺失和沖突。

第一，從政策工具維度來(lái)看，強(qiáng)制性政策工具使用比例最高，體現(xiàn)出政府為應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件做出的積極努力。然而，在強(qiáng)制性政策工具中管制工具占比較高，由于管制性政策極具強(qiáng)制性，故管制政策在執(zhí)行時(shí)會(huì)投入大量資源以制衡可能遭受的巨大抵抗。混合性政策工具較少使用，且內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均，集中在信息與規(guī)勸，對(duì)補(bǔ)貼、稅收和使用者付費(fèi)、產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)的工具重視度不夠。自愿性政策工具目前是空白，這說(shuō)明在很少或幾乎沒(méi)有政府干預(yù)的情況下，家庭與社區(qū)、志愿者組織和市場(chǎng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急積極性不高，或?qū)?yīng)急處置有盲區(qū)。第二，從建設(shè)要素維度來(lái)看，積極應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要多個(gè)要素的系統(tǒng)推進(jìn)和全面提升。目前，在七方面建設(shè)要素中，政府更注重“制度體系保障”和“技術(shù)保障”，其次是“宣傳教育”“經(jīng)費(fèi)保障”，而在“物資保障”“通信交通保障”“法律保障”方面嚴(yán)重缺乏，這三方面直接涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后人民群眾的財(cái)產(chǎn)安全、聯(lián)絡(luò)需求以及合法權(quán)益，因此，加快這三方面應(yīng)急預(yù)案政策的出臺(tái)是必然選擇。第三，從二者交叉綜合來(lái)看，建設(shè)要素維度突出的“制度體系保障”和“技術(shù)保障”“經(jīng)費(fèi)保障”“物資保障”“通信交通保障”“法律保障”更多地依賴(lài)于政策工具維度的強(qiáng)制性政策工具，而混合性政策工具對(duì)各要素的貢獻(xiàn)力度有限，僅支持“宣傳教育”，而以社會(huì)為主導(dǎo)的自愿性工具更是缺失對(duì)應(yīng)急政策的相應(yīng)責(zé)任承擔(dān)。

6.2 政策建議

政策工具的合理組合和相互作用必然會(huì)提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)處置能力。因此，為提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置政策的實(shí)施效果，構(gòu)建較為合理完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置政策體系，需要結(jié)合不同政策工具的屬性和應(yīng)用情況進(jìn)行政策工具的優(yōu)化組合。

第一，優(yōu)化強(qiáng)制性政策工具，發(fā)揮政策影響力。首先，細(xì)化和明確管制政策，注重完善策略性措施的落實(shí)細(xì)節(jié)，不斷完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。各省、自治區(qū)、直轄市要根據(jù)《應(yīng)急預(yù)案》和當(dāng)?shù)赝话l(fā)公共衛(wèi)生事件的具體發(fā)展蔓延情況，制定防控的具體措施政策條例;其次，在執(zhí)行管制政策時(shí)執(zhí)政人員要注意方式方法，以防受制者的暴力抵抗;最后，注重對(duì)強(qiáng)制性政策工具中公共企業(yè)和直接提供兩方面的投入，加大公共財(cái)政支出，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，大力盤(pán)活財(cái)政存量資金，加大醫(yī)療衛(wèi)生投入力度，優(yōu)先保障防控經(jīng)費(fèi)需求。第二，調(diào)整混合性政策工具結(jié)構(gòu)，形成政策推動(dòng)力。面對(duì)混合性政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不平衡問(wèn)題，首先，堅(jiān)持發(fā)揮信息規(guī)勸工具的重要作用，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件來(lái)臨時(shí)及時(shí)通過(guò)政府或社會(huì)組織傳播科學(xué)、正確的防控信息，對(duì)人們進(jìn)行勸導(dǎo);其次，可對(duì)防控重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的人員采取補(bǔ)貼福利政策;最后，加快出臺(tái)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮稅收職能作用，統(tǒng)籌推進(jìn)防控和助力經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇發(fā)展。

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