新《土地管理法》知識百問（五）

鐘京濤

46.國家為何建立土地統計制度？

土地統計制度是國家對土地的數量、質量、分布、利用狀況和權屬狀況進行調查、匯總、統計分析和提供土地統計資料的制度。土地統計的任務是及時、準確地掌握土地資料的構成、利用現狀和變化動態，系統地收集、整理、分析土地數據信息，更新完善資料，保證統計資料的現勢性;為國家制定政策提供依據;為編制土地利用總體規劃提供依據;為監督管理土地資源、資產的合法及合理利用服務。土地統計制度是我國統計制度的重要組成部分。

《土地管理法》第二十八條明確規定，國家建立土地統計制度。縣級以上人民政府統計機構和自然資源主管部門依法進行土地統計調查，定期發布土地統計資料。土地所有者或者使用者應當提供有關資料，不得拒報、遲報，不得提供不真實、不完整的資料。統計機構和自然資源主管部門共同發布的土地面積統計資料是各級人民政府編制土地利用總體規劃的依據。

47.國家開展全國土地利用狀況動態監測的目的是什么？

土地利用動態監測是指國家運用遙感技術和其他現代化手段，對全國及國家確定的重點地區的土地利用變化情況，特別是城鎮建設用地擴展情況和耕地變化情況進行連續監測和數據分析，為中央決策提供及時、準確的各類土地數據。土地利用動態監測的目的，一是可以推算全國或某一地區的土地利用現狀情況;二是可以核查下級上報的土地統計數據是否真實;三是能夠監督土地利用總體規劃和年度計劃的執行情況;四是及時發現亂占濫用土地，閑置、荒蕪土地的違法行為。《土地管理法》第二十九條明確規定，國家建立全國土地管理信息系統，對土地利用狀況進行動態監測。

48.什么是耕地占補平衡制度？如何落實？

耕地占補平衡是指非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地，沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新耕地。耕地占補平衡是占用耕地單位和個人的法定義務，任何建設占用耕地都必須履行開墾耕地的義務，無論是國家重點工程、城市建設，還是鄉鎮企業、農村村民建住宅占用耕地都必須履行開墾耕地的義務。

具體情形下的責任者確定的原則是：① 城市建設用地區統一征地后供地的，承擔造地義務的為市、縣人民政府，造地的費用可以打入建設用地的成本，但責任必須由縣、市人民政府承擔;② 城市建設用地區外的建設項目用地，承擔開墾耕地義務的是建設單位，縣、市人民政府自然資源主管部門負責監督和驗收;③ 村莊、集鎮建設占用耕地，承擔開墾耕地義務的是農村集體經濟組織或村民委員會，縣、市人民政府自然資源主管部門負責監督和驗收。對于沒有條件開墾，或者開墾出的耕地不符合要求的，建設單位應當按照有關規定繳納耕地開墾費，由地方政府自然資源主管部門履行造地義務。省級人民政府在耕地占補平衡制度中的職責，主要包括：制定耕地開墾計劃，對建設單位和縣、市人民政府開墾耕地進行監督和組織開墾耕地。

《土地管理法》第三十條明確規定，國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地;沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。省、自治區、直轄市人民政府應當制定開墾耕地計劃，監督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》明確提出，以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充，落實補充耕地任務;對經依法批準占用永久基本農田的，繳費標準按照當地耕地開墾費最高標準的兩倍執行。

49.《土地管理法》對保護耕作層土壤有何規定？

土地的耕地耕作層是經過多年耕種形成的，良好的土壤結構是農業生產的寶貴的資源。將耕作層土壤用于新開墾的耕地可以加快新開墾耕地熟化的過程。國外也有在工程建設中將耕作層剝離用于開墾耕地的成功經驗。但是，將耕地耕作層用于開墾耕地，由于受當地的自然條件和開墾耕地成本的影響，政府應根據當地的實際情況，實事求是地對具備條件的提出此項要求。法律并未對此作出強制性規定。對此，《土地管理法》第三十一條規定，縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良。

50.什么是跨省域補充耕地國家統籌？辦理程序有哪些？

跨省域補充耕地國家統籌，是指耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，占用耕地、新開墾耕地不足以補充所占耕地，或者資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省，由于實施重大建設項目造成補充耕地缺口，經國務院批準，在耕地后備資源豐富省份落實補充耕地任務的行為。

《國務院辦公廳關于印發跨省域補充耕地國家統籌管理辦法和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法的通知》（國辦發〔2018〕16號）規定，補充耕地國家統籌申請、批準按以下程序辦理：① 由省、直轄市人民政府向國務院提出補充耕地國家統籌申請;② 自然資源部組織對補充耕地國家統籌申請的評估論證，匯總有關情況并提出意見，會同財政部按程序報國務院批準。經國務院批準補充耕地由國家統籌的省、直轄市，應繳納跨省域補充耕地資金。

51.什么是耕地總量動態平衡制度？如何落實？

耕地總量動態平衡，是指在滿足人口及國民經濟發展對耕地數量和質量需求不斷增長的條件下，耕地數量和質量供給與需求的動態平衡。保持耕地總量動態平衡包括耕地數量上的平衡和耕地質量上的平衡，二者缺一不可。

耕地總量動態平衡制度是我國耕地保護的一項重要制度，這一制度的特點，一是以省、自治區、直轄市為單位實行耕地總量平衡，明確了省級人民政府保護耕地的目標和責任;二是對于省級人民政府沒有切實履行耕地保護責任的，國務院將責令組織開墾耕地，并進行驗收;三是對于個別省、直轄市難以在本行政區域內做到耕地平衡的必須經國務院批準，才可以易地開墾并核減該省、直轄市的耕地保護指標。2019年《土地管理法》修改時，又對該制度作了進一步完善，增加了對所開墾耕地質量方面的要求。《土地管理法》第三十二條明確規定，省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少、質量不降低。耕地總量減少的，由國務院責令在規定期限內組織開墾與所減少耕地的數量與質量相當的耕地;耕地質量降低的，由國務院責令在規定期限內組織整治。新開墾和整治的耕地由國務院自然資源主管部門會同農業農村主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，易地開墾數量和質量相當的耕地。

52.為什么要實行永久基本農田保護制度？

2008年中國共產黨第十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》首次提出“永久基本農田”的概念。永久基本農田是在原有“基本農田”概念基礎上提岀來的，它既不是在原有基本農田中挑選的一定比例的優質基本農田，也不是永遠不能占用的基本農田。在基本農田前面加上“永久”兩字，體現了黨中央、國務院對耕地特別是基本農田保護的高度重視，體現的是嚴格保護的態度。耕地是我國最為寶貴的資源，永久基本農田是耕地的精華，完成永久基本農田控制線劃定功在當前、利及長遠。全面實行永久基本農田特殊保護，是確保國家糧食安全，加快推進農業農村現代化的有力保障，是深化農業供給側結構性改革，促進經濟高質量發展的重要前提，是實施鄉村振興，促進生態文明建設的必然要求。新修改的《土地管理法》把原來的“基本農田”全部改成了“永久基本農田”，充分體現了對基本農田永久保護的價值理念。永久基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途，嚴禁未經審批違法違規占用。《土地管理法》第三十三條明確規定，國家實行永久基本農田保護制度。

53.《土地管理法》對永久基本農田劃定有什么規定？

《土地管理法》第三十三條、第三十四條對永久基本農田占本行政區域內耕地的比例、劃定范圍等作了明確規定，具體內容包括：一是各省、自治區、直轄市劃定的永久基本農田一般應當占本行政區域內耕地的百分之八十以上，具體比例由國務院根據各省、自治區、直轄市耕地實際情況規定。二是下列耕地應當根據土地利用總體規劃劃為永久基本農田，實行嚴格保護：① 經國務院農業農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地內的耕地;② 有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田和已建成的高標準農田;③ 蔬菜生產基地;④ 農業科研、教學試驗田;⑤ 國務院規定應當劃為永久基本農田的其他耕地。三是永久基本農田劃定以鄉（鎮）為單位進行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門組織實施。四是永久基本農田應當落實到地塊，納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理。五是鄉（鎮）人民政府應當將永久基本農田的位置、范圍向社會公告，并設立保護標志。

54.如何處理閑置已辦理非農業建設占用審批手續耕地的行為？

根據《土地管理法》第三十八條的規定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。對于已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地閑置的分三種情況處理：一是一年內不用而又可以耕種并收獲的，由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種;二是一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費;三是連續二年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權，該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。

55.為何不能占用或改變永久基本農田用途？

《土地管理法》第三十五條、第三十七條明確規定，永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途;國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準;禁止通過擅自調整縣級土地利用總體規劃、鄉（鎮）土地利用總體規劃等方式規避永久基本農田農用地轉用或者土地征收的審批;禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等;禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。《自然資源部關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》（自然資規〔2018〕3號）規定，嚴格限定占用永久基本農田的重大建設項目范圍，只有以下三類重大建設項目可納入用地預審受理范圍：① 黨中央、國務院明確支持的重大建設項目;② 中央軍委及其有關部門批準的軍事國防項目;③ 國家級規劃明確的民用運輸機場項目、國家級規劃明確的鐵路項目和國家級規劃明確的公路項目。

56.耕地質量保護的責任人是誰？措施有哪些？

根據《土地管理法》規定，各級人民政府應當承擔耕地質量保護的責任，耕地質量保護的措施包括：維護排灌工程設施、因地制宜輪作休耕、改良土壤等，其中，“輪作休耕”是《土地管理法》新增加的一項措施，與此相適應，新修改的《土地管理法》也刪除了關于“承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地”的原有規定。排灌工程設施，是指為灌溉農田、排泄水流而興修的水利工程設施;改良土壤，指改變土地的不良性狀，防止土地退化，恢復和提高土地生產力。對此，《土地管理法》第三十六條明確規定，各級人民政府應當采取措施，引導因地制宜輪作休耕，改良土壤，提高地力，維護排灌工程設施，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和土壤污染。

57.如何處理政府、政府有關部門造成國有建設用地閑置的行為？

根據有關閑置土地處置政策規定，由于政府、政府有關部門的行為造成國有建設用地閑置的，市、縣自然資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協商，選擇下列方式處置：① 延長動工開發期限。簽訂補充協議，重新約定動工開發、竣工期限和違約責任。從補充協議約定的動工開發日期起，延長動工開發期限最長不得超過一年。② 調整土地用途、規劃條件。按照新用途或者新規劃條件重新辦理相關用地手續，并按照新用途或者新規劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃。③ 由政府安排臨時使用。待原項目具備開發建設條件，國有建設用地使用權人重新開發建設。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年。④ 協議有償收回國有建設用地使用權。⑤ 置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設用地使用權人置換其他價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發建設。涉及岀讓土地的，應當重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地。⑥ 市、縣自然資源主管部門還可以根據實際情況規定其他處置方式。市、縣自然資源主管部門與國有建設用地使用權人協商一致后，應當擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批準后實施。

58.如何處理城市規劃區范圍內以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地？

《土地管理法》第三十八條規定，對城市規劃區內閑置土地的處理，適用《城市房地產管理法》。根據《城市房地產管理法》第二十六條規定，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費;滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權;但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。（作者單位：自然資源部不動產登記中心）