優化土地儲備運行模式 提高土地宏觀調控能力

賈林 王偉國

城市土地儲備制度是政府通過壟斷國有土地一級市場的供應，提高土地宏觀調控能力，盤活存量土地資產，合理利用土地以及分配土地收益的重要工具，在一定程度上促進了市場經濟體制的完善與發展。

文章以濮陽市主城區為例，通過走訪調查、與相關企業座談等方式，分析土地儲備運行過程中的收儲流程及規模、開發程度、市場需求、審批前置等工作，圍繞改善營商環境、提高政府工作保障能力、充分發揮土地資源的資產化效益等，分析如何進一步優化土地資源配置，發揮土地資源效益。

現行土地儲備運作模式

近年來，政府土地儲備的對象由過去的新增為主逐步轉向盤活存量為主。濮陽市主城區范圍內的中原油田供應處中心庫、龍豐熱電等國有存量、低效利用土地，城市舊工業區廠房、倉儲用地等利用率較低土地，在經過重新整合、依照相關規定和程序進行收儲后，將土地進行歸類整理并實施有償出讓，既實現了對土地市場的直接調控，又能有效地防止國有資產的流失。

目前，濮陽市土地儲備運作模式屬于政府主導型，即行政指導和市場運行相結合的運作模式。運作程序由新增建設用地批準征收或存量建設用地收回、收購，前期開發達到“凈地”“熟地”條件，根據市場情況實施供應三個階段組成。

該模式在政府主導前提下充分發揮市場機制配置功能，把土地儲備作為政府對土地市場的宏觀調控手段，規定市城區范圍內的住宅用地均由政府收購、儲備，并統一由政府向社會公開供應，實現政府主導與市場運作的有效結合，從而保證政府對土地一級市場的高度控制，有利于城市土地市場的規范和城市化的有序發展。與此同時，由于該模式帶來的巨大收儲量，也給土地儲備機構帶來了巨大的資金壓力。

土地供應和市場需求概況

2016～2019年，濮陽市共出讓住宅用地81宗，出讓總金額91.98億元，出讓總面積4938.78畝。其中，2017年為出讓高峰，成交總面積2422.55畝，住宅、商住用地占總出讓面積的比重超66%。2019年，濮陽市主城區共出讓土地18宗，面積845.85畝，同比2018年減少22.58%;成交金額24.39億元，同比2018年增加7.6%，單宗土地成交價格略有漲幅。

2016～2019年土地成交規模先增后減，成交單價及成交總價普遍上漲，量減價增特征明顯，房地產市場“因城施策”“一城一策”長效管理調控機制初步形成。濮陽市主城區用地市場發展趨勢由商業和住宅項目為主向商住混合項目轉變，商住混合項目用地成交面積連年遞增，增幅分別為199%和12.2%。商業用地和住宅用地均先增后降，降幅分別為87.45%和79.34%，降幅較大，縮減明顯。

從時間分布來看，住宅用地項目成交多集中于二、三季度，此階段內多數房企在經歷年底資金回籠后具有新的投資意向。同時，因為第四季度需進行年底財務結算對多數房企的市場投資精力和資金造成影響，使得該階段成為房企進行開發建設銷售的黃金時間。

2016年以來，隨著樓市回暖，濮陽市主城區范圍內土地市場開始理性回升。2017年平均溢價率為25.73%，最高用地溢價率達181%;2018年平均溢價率為23.81%，最高用地溢價率達47.6%;2019年平均溢價率為27.58%，最高用地溢價率達48.74%。2020年，隨著國內知名房地產開發企業紛紛到濮陽投資，本土房地產開發企業建設革新，濮陽市房地產市場開始呈現多元化發展態勢。

2016～2019年，全國房地產市場調控政策密集出臺，政策體系不斷完善，尤其是2019年中央經濟工作會議明確“房住不炒”定位，強調要全面落實“因城施策”。國家在房地產調控政策上，賦予地方更大空間和自由，加之“穩地價、穩房價、穩預期”政策的出臺，國內房地產調控進入穩定觀察期。

2017年，濮陽市主城區住宅用地市場供應和成交量大幅攀升，成交單價及土地出讓收入快速上漲。2018～2019年，濮陽市主城區住宅用地市場供應量和成交量有所下降，但土地成交單價、成交總價和出讓總收入仍呈現穩中有進的上升趨勢，與國家宏觀調控步調一致。

2016～2019年，濮陽市常住人口城鎮化率年均提高1.23%。通過對恒大、碧桂園、建業等房地產企業座談和調研。近三年，濮陽市中心城區房地產開發項目從繳清土地出讓金到辦結預售許可證平均開發周期為6～9個月。其中，政府未“凈地”交付、前期規劃方案審批周期、揚塵管控時間較長等，均為影響企業建設周期的主要因素。

優化土地儲備運行模式的建議

完善再開發激勵政策。加強土地一級市場管理，實行“統一規劃、統一收儲、統一出讓”的土地經營機制。加強收儲土地管理，出臺土地增值收益核定撥付、分配方案、使用監督等方面的政策措施，并在土地收儲中建立統一的土地經營機制。探索對土地增值收益進行合理比例分成方式，充分調動各城區及收儲對象的積極性，規范有序推進城區閑置、低效產業用地再開發。開展濮陽市城區低效土地摸底調查，針對中心城區改制企業、城中村等低效土地制訂增值收益共享的激勵政策，全面有序推進城市經營。探索圍繞濮陽市工業項目“西減東加”戰略、企業“紅黃藍綠”退出制度、政府金融平臺建設、土壤污染修復、增加城市用地規模等制訂相應政策，建立工作機制，并列入濮陽市“十四五”發展規劃。

建立土地收儲資金運轉保障體系。保證儲備土地報批、征收補償、拆遷環節資金充足，確保一次性完成經省政府批復后的儲備土地征收，不因補償不到位等問題拖延。保證儲備土地前期開發階段資金及時到位，實行“三通一平”（通電、路、水，場地平整），達到基本施工條件，實現土地收益最大化。保證土地儲備流程整體實施資金的有效落實和順利運轉，加強政府部門間的統一協調、集中保障。

合理確定土地儲備與供應規模。引入土地儲備系數、土地儲備周期、土地儲備總量及分類等概念，匹配房地產市場合理需求，保障城市基礎設施建設資金需求，實現土地收益最大化。科學合理預測住宅用地儲備規模，有序穩定土地供給，降低房地產市場波動風險。

科學把握土地儲備、供應時序。根據城市控制性詳細規劃和年度土地儲備計劃，結合人口變化預測、住房普查數據、商品房庫存、房地產用地供應潛力以及過往三年實際供應規模等，合理安排、有序調節儲備土地供應總量、結構、布局、時序和方式，全力保障公共服務和基礎設施建設等重要領域，提升儲備土地配置效率。科學謀劃、統籌平衡、合理安排各領域用地供應，在多重目標中尋求動態平衡。

土地收儲與城市基礎設施建設深度融合互補。部門計劃要融合，土地收購儲備和城市基礎設施建設分屬不同的行政管理部門，工作機制不盡相同。因此，制訂土地儲備計劃與基建計劃時，要加強各部門間的統籌協調，發揮各自優勢，實現有效互補。收益與支出額度要互補，土地收購儲備收益根據土地市場情況、城市基礎設施投入并發揮作用的期限，合理預測土地收益。基礎設施投資支出根據城市建設規劃，按照具體項目的建設規模、標準測定。

前置設計環節，構建土地大儲備格局。探索將城市設計納入規劃條件，作為儲備土地出讓前置條件，引導儲備土地供應相關內容納入濮陽市法規和技術性標準，深度融合儲備土地收儲流程，建立完善“出讓前納入出讓條件—出讓后納入審批內容—建成后納入規劃核實”的“三納入”工作機制，保證重要地區城市設計有效指導土地供給。逐步探索建立“五統一”（統一規劃、統一征收、統一管理、統一開發、統一供應）的土地大儲備格局，將住宅用地納入土地儲備機構統一儲備，著力構建由“生地”變“凈地”“熟地”的運行體系，真正發揮儲備土地作為土地一級市場“調節器”“穩定器”的作用。（作者單位：濮陽市自然資源和規劃局）