行政附帶民事訴訟制度反思

陳子宜

關(guān)鍵詞：行政附帶民事訴訟;行民交叉;關(guān)聯(lián)性;問(wèn)題反思

行政附帶民事訴訟之概述

行民交互類案件在外觀上雖大致相同，但實(shí)際處理時(shí)因其基本性質(zhì)的不同應(yīng)適用分別的程序機(jī)制，而本文所探討的附帶訴訟，有學(xué)者認(rèn)為，是指人民法院在根據(jù)事實(shí)處理一案的同時(shí)，按照同一事實(shí)解決另一相關(guān)案件的訴訟，是訴的合并的一種獨(dú)特形式。因此筆者認(rèn)為：首先本文所稱的行政行為是限定于具體行政行為之語(yǔ)境下的概念;其次在此基礎(chǔ)上，行政附帶民事訴訟制度是指在行政訴訟過(guò)程中，行政訴訟的相對(duì)人或利益第三人提起與引出行政訴訟的被訴行政行為相關(guān)的民事訴訟，法院對(duì)兩方訴訟合并審理不另行分開(kāi)的訴訟制度。

由于我國(guó)將行政附帶民事訴訟制度納入立法，故以此為認(rèn)知前提與討論框架，從而衍生出該制度背后所蘊(yùn)含的行政法基礎(chǔ)問(wèn)題。

行政帶民事訴訟存在問(wèn)題反思

行政訴訟法修改后使得審理日趨系統(tǒng)化，提升司法公信力。同時(shí)，因該制度初具雛形，尚未完成，仍有大量突出問(wèn)題不容忽視，亟待完善。

行政附帶民事訴訟受案范圍狹窄

在行政附帶民事訴訟的范圍部分整合學(xué)界目前就該類訴訟的范圍的幾種意見(jiàn)。無(wú)論是學(xué)界所討論的幾種意見(jiàn)或是實(shí)務(wù)界法律規(guī)定，范圍或是相對(duì)過(guò)窄，不夠全面，而概括式的規(guī)定看似全面，實(shí)則不夠細(xì)致，對(duì)實(shí)踐中日益增長(zhǎng)的復(fù)雜情況難以適用。

理論界有觀點(diǎn)認(rèn)為，解決該類案件范圍的關(guān)鍵在于把握行民爭(zhēng)議和其他訴訟請(qǐng)求之間的緊密聯(lián)系。

筆者認(rèn)為確定該類訴訟范圍的核心在于注重該類附帶訴訟成立的本質(zhì)特征之一，即關(guān)聯(lián)性，其是訴訟成立的基礎(chǔ)特征。其次，目前僅就行政訴訟法61條將行政附帶民事訴訟限定在幾種范圍內(nèi)，這種整體概括方式以形式列舉為表象，實(shí)則覆蓋全范圍的列舉，學(xué)界將其稱為“全項(xiàng)列舉”，以列舉主義之名，行概括主義之實(shí)。是否可以定義為：在實(shí)務(wù)中，排除前述規(guī)定中“等”字之內(nèi)列舉的行政行為，法院具體操作時(shí)不再“一并審理”其他類型的行政行為相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議。

而除了前述列舉的行政行為外，仍有其他類型的行政行為可能產(chǎn)生相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議。如行政確認(rèn)中，對(duì)當(dāng)事人法律關(guān)系的確認(rèn)多數(shù)涉及民事關(guān)系，當(dāng)事人不服行政確認(rèn)行為提起行政訴訟請(qǐng)求撤銷該行為并責(zé)令對(duì)方當(dāng)事人承擔(dān)民事責(zé)任，這時(shí)選擇提起行政附帶民事訴訟節(jié)約成本有利于審理。

以列舉式類型化行政行為為取向，以導(dǎo)向訴訟和程序?yàn)橹骶€路徑，以可能脫離現(xiàn)實(shí)的法現(xiàn)象而取之以抽象化概括的手段顯然落后于當(dāng)前社會(huì)需求。這種局限性列舉方式很大程度上在高速發(fā)展的社會(huì)中逐漸缺乏對(duì)現(xiàn)實(shí)規(guī)制實(shí)踐活動(dòng)和行政實(shí)體政策的關(guān)注，抽象性概念難以匹配現(xiàn)實(shí)行政活動(dòng)中個(gè)別行政行為的特殊性。此種模式因彈性、動(dòng)態(tài)與靈活性不足而在機(jī)械與矛盾中草草收尾。

行政附帶民事訴訟制度受理案件性質(zhì)界限模糊

在以行民案件交叉的為前提的大框架內(nèi)，本文所探討的該類特性的案件只是其中的一部分，不能以偏概全。根據(jù)民事救濟(jì)和行政救濟(jì)訴訟基礎(chǔ)的不同，對(duì)當(dāng)事人提起行政、民事訴訟的時(shí)間先后之區(qū)別，依據(jù)當(dāng)事人啟動(dòng)訴訟救濟(jì)時(shí)間的先后區(qū)別，分別用民事訴訟中的行政附屬審查和行政附帶民事制度界定區(qū)分兩種救濟(jì)途徑。其次，程序的歸并附帶著諸多限制條件，存在例外情形，如對(duì)屬于民事救濟(jì)還是行政救濟(jì)下的法律定性不明下的邊緣地帶問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，考慮受理案件性質(zhì)應(yīng)關(guān)注兩個(gè)條件：時(shí)間條件和先決問(wèn)題。其一、何時(shí)提起民事訴訟是該類訴訟成立的時(shí)間條件，但以提出訴訟的時(shí)間先后決定行民交叉案件的性質(zhì)難免僵化單薄，不是解決程序歸并在立法中沖突的完美途徑。其二將先決問(wèn)題納入考量。先決問(wèn)題是先決定某一訴訟事件的判決前提問(wèn)題，問(wèn)題性質(zhì)屬于其他法庭管轄。除行政訴訟法 61條規(guī)定的情形外，仍有其他法律未作規(guī)定的情形存在。如民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人既不對(duì)審理行政案件的行政法院一并提起附帶民事訴訟，也放棄向有管轄權(quán)的審理民事?tīng)?zhēng)議的法院提起民事訴訟，僅對(duì)被訴行政行為的基礎(chǔ)民事關(guān)系和相關(guān)民事法律適用的抽象行政行為的合法性有異議，根據(jù) 61條，該情況原則上不應(yīng)納入此類附帶訴訟的范圍。其次部分民行交叉案件不應(yīng)適用行附民制度，不能節(jié)約司法資源，達(dá)到程序效益最大化。因此應(yīng)注重正確理順當(dāng)事人訴權(quán)和司法審判權(quán)的關(guān)系。上述問(wèn)題的對(duì)應(yīng)處理方案絕非單一的模式，既不能一概以行政訴訟為先決條件，也不能一概要求行政機(jī)關(guān)必須聽(tīng)從法院的民事判決而改變其原有的決定。當(dāng)前立法的61條對(duì)行民交叉案件的類型未作明確區(qū)分，因此本文探討的附帶訴訟案件性質(zhì)的界限模糊，日后必要細(xì)化。

審判組織審理中具體問(wèn)題操作的局限性

普通法系國(guó)家，由于司法權(quán)的統(tǒng)一性，法院內(nèi)部程序未嚴(yán)格區(qū)分，普通法院能夠?qū)λ袪?zhēng)議一起審理，即不用內(nèi)部區(qū)分審判庭。基于我國(guó)國(guó)情構(gòu)建的大陸法體系關(guān)于法院內(nèi)部各審判庭的分工不能完全照搬普通法系國(guó)家的體系，但有一定的借鑒意義。陳新民教授指出，行政審判庭和民事審判庭同屬于一個(gè)法院，法院在受理時(shí)應(yīng)確定是否為行政訴訟和民事訴訟，進(jìn)行內(nèi)部移送。

筆者的觀點(diǎn)是，關(guān)于審判組織同樣需要考慮先決問(wèn)題。日本在某些場(chǎng)合也會(huì)采取審理本案法院擁有對(duì)先決問(wèn)題的審查權(quán)的例外作法。在行附民案件中，一旦行政法院確立案件管轄，即擁有了對(duì)民事案件的審查權(quán)限，然而行訴司法解釋第138條民事案件已轉(zhuǎn)由民訴立案的情形，民事法院是否擁有對(duì)關(guān)聯(lián)行政行為合法性的審查權(quán)值得思考。筆者認(rèn)為，因?yàn)橹T如涉及專業(yè)性強(qiáng)有針對(duì)性的復(fù)雜的民事?tīng)?zhēng)議案件，該種具體情況下由于術(shù)業(yè)有專攻，行政審判庭不宜處理。效率和公正往往矛盾而難以取舍。對(duì)于此，實(shí)踐中有法院將行政庭和民事庭合而為一的方式，設(shè)立專門合議庭解決問(wèn)題，該實(shí)踐有其進(jìn)步之處，無(wú)論何種模式不應(yīng)拘泥于固定模式，應(yīng)當(dāng)以解決實(shí)體爭(zhēng)議為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)行民交叉案件的不同情形，對(duì)相應(yīng)法律程序作出適當(dāng)調(diào)整，行政庭與司法庭互相尊重對(duì)方的判決，達(dá)到司法效益的目的。

行政附帶民事訴訟制度之泅渡

調(diào)整訴訟范圍，節(jié)約司法訴訟資源

筆者認(rèn)為，以立法形式業(yè)已固定為出發(fā)點(diǎn)，學(xué)界以及司法界主要著眼于兩個(gè)方向?qū)π懈矫癜讣氖馨阜秶M(jìn)行解釋從而拓寬其內(nèi)容。第61條的幾種列舉無(wú)疑是有限的，立法初期有出于對(duì)利于司法推行可操作的考量，范圍不宜規(guī)定過(guò)寬，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，此種做法會(huì)致行政訴訟僅片面強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)的形式，而忽略實(shí)質(zhì)要求——以保障權(quán)益為著眼點(diǎn)的行政法訴求。學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界對(duì)第61條的幾種情形的概念和外延進(jìn)行了拓展，然而對(duì)該條所列舉事項(xiàng)進(jìn)行定義，不斷地力求擴(kuò)張行附民案件的同時(shí)，以上解釋的過(guò)程仍未跳出列舉結(jié)構(gòu)本身的框架，都是遵循法條本身的概念所展開(kāi)。因此，通過(guò)具體列舉將適用范圍局限在行政許可等具象類型中，范疇狹窄而固化，在實(shí)際操作中會(huì)導(dǎo)致特殊情況出現(xiàn)時(shí)無(wú)從下手。應(yīng)從兩方面考量：其一、當(dāng)前行政附帶民事訴訟列舉式范圍有限，行政訴訟疑難案件日益繁雜，僅依據(jù)列舉式規(guī)定不能囊括所有類似案件。日后可以綜合考量其他類型的行政行為和與其產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的民事?tīng)?zhēng)議，以概括主義傾向重新定義法條，進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，使行政附帶民事訴訟受案范圍日趨成熟。其二、行政附帶民事訴訟范圍存在邊界，不應(yīng)當(dāng)過(guò)于寬泛無(wú)邊際。由于范圍過(guò)寬會(huì)影響民事案件的審理，與民事審判相碰撞，引起司法混亂，因此從方便法院審理，當(dāng)事人訴訟主義的角度考慮，結(jié)合我國(guó)法律規(guī)定，同時(shí)把握行政附帶民事訴訟成立的本質(zhì)特征，受理案件時(shí)強(qiáng)調(diào)兩種爭(zhēng)議之間相關(guān)的緊密程度，適當(dāng)拓寬行政附帶民事訴訟的范圍。其三、對(duì)于司法解釋第139條的排除情況，筆者認(rèn)為司法權(quán)與行政權(quán)應(yīng)該互相約束，對(duì)于應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)先行處理的情形，法院不得擅自審查行政行為的合法性。法院應(yīng)當(dāng)尊重行政行為適法的情形。

定位行政附帶民事訴訟與其他訴訟的邊緣性界限

對(duì)于上述情況，雖然中國(guó)采取單一法院體系，仍可以由法院自行決定分工審理的事宜。明確邊緣性界限從法理精神以及立法技術(shù)角度出發(fā)，由于行政體制的發(fā)展是包含一系列動(dòng)態(tài)運(yùn)動(dòng)的實(shí)際過(guò)程，精準(zhǔn)明確邊緣性界限目前來(lái)說(shuō)難度頗大，但對(duì)其界限進(jìn)行較為清晰的概念化定位具有可行性。學(xué)界有觀點(diǎn)提出我國(guó)立法應(yīng)填補(bǔ)漏洞，明確應(yīng)案件性質(zhì)不同而作出分案裁定時(shí)，健全法院內(nèi)部移送制度、先行受理制度。筆者認(rèn)為，“司法權(quán)的關(guān)鍵性權(quán)力在于對(duì)糾紛的最后決定權(quán)，而非第一手發(fā)言權(quán)。”司法是權(quán)益保護(hù)的最后一道屏障，通常情況下，應(yīng)在窮盡其他救濟(jì)方式后訴諸司法救濟(jì)。司法并非一定是解決糾紛的最優(yōu)機(jī)制。須嚴(yán)格區(qū)分行政附帶民事案件和其他民行交叉案件的界限，依據(jù)案件的關(guān)聯(lián)性和審判中的主次性。首先，行訴修訂后受案范圍擴(kuò)大，但仍有多數(shù)案件沒(méi)有納入該類附帶訴訟制度的審理，可以在此基礎(chǔ)上權(quán)衡利弊以概括主義立場(chǎng)進(jìn)一步調(diào)整行政附帶民事的適用范圍，如以民事?tīng)?zhēng)議為主訴，行政問(wèn)題為附屬的訴訟，在民事審判實(shí)踐中，一些法院完全規(guī)避對(duì)行政行為合法性的審查，直接依據(jù)民事法律對(duì)民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行裁判;其次，在前者基礎(chǔ)上，將特定糾紛從司法管轄中分流。諸如利用其他程序如擴(kuò)大復(fù)議前置程序的范圍審理行民交叉案件，通過(guò)行政內(nèi)部自身救濟(jì)途徑，將案件疏導(dǎo)分流，為后續(xù)審理提高訴訟效率，節(jié)約司法成本。再次，行政主管機(jī)關(guān)強(qiáng)化其自身對(duì)特定案件糾紛解決的方式，經(jīng)驗(yàn)主義立場(chǎng)下形成對(duì)特定案件的統(tǒng)一政策和規(guī)范，進(jìn)行有效的事后救濟(jì)，預(yù)防與突破今后出現(xiàn)陷入同類問(wèn)題的藩籬。

確立審判組織間的溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)

對(duì)行政法中的附帶訴訟類案件的審理合并的是審判組織而不是法律適用，筆者認(rèn)為，現(xiàn)行立法肯定了行政附帶民事訴訟制度，將兩種爭(zhēng)議置于統(tǒng)一審判程序中，對(duì)外司法權(quán)不沖突的情況下，法院各審判庭之間的內(nèi)部分工就可以更加靈活，不局限于恒定形式，可以借鑒上文比較各國(guó)立法。

同時(shí)，對(duì)于當(dāng)前司法解釋138條中轉(zhuǎn)由民庭審理的情形，先不論在行政爭(zhēng)議作為審判前提的特殊場(chǎng)合，前述有學(xué)者認(rèn)為民庭有權(quán)對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查并不會(huì)損害行政行為的公定力，可以參考各國(guó)立法，將該行政爭(zhēng)議審查移送至本院內(nèi)部行政庭，對(duì)該問(wèn)題作出裁決繼而轉(zhuǎn)回民庭審理。這種方式不失為一種合理的處理模式，由于審理期限、內(nèi)部庭室人事協(xié)調(diào)等各方因素的限制，可能陷入各方推諉扯皮，案件久拖不決的僵局。

而對(duì)于確立以行附民制度處理的場(chǎng)合，視情況處理。對(duì)于獨(dú)任制而言，由于此類訴訟中行政訴訟作為主訴的主導(dǎo)性作用，確定由同一審判組織審理，行政法官當(dāng)仁不讓。但法院內(nèi)部審理案件篩選法官時(shí)不必過(guò)于嚴(yán)格，出于訴訟效益和效率的目的，在行政庭審理的基礎(chǔ)上，以行政庭法官審理為主，可以臨時(shí)抽調(diào)法官組成專項(xiàng)合議庭審理案件，或者對(duì)于該類案件的審理，可以借鑒法國(guó)普通法院和行政法院分開(kāi)審案的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，組成專門的中間機(jī)構(gòu)審理該類案件，進(jìn)一步提高訴訟效率，實(shí)現(xiàn)程序正義

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