我國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)與治理政策評(píng)價(jià)研究

張靜瑩

(成都理工大學(xué) 成都 610059)

一、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理政策的問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)尚未頒布具有針對(duì)性、專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)的層面上缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和對(duì)資源需求的不斷增大，對(duì)環(huán)境的破壞程度也逐年增大。新舊問(wèn)題交叉，使得礦山恢復(fù)治理工作更加棘手。因此，我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題比較突出，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)礦產(chǎn)資源的需求與日劇增，礦區(qū)環(huán)境破壞持續(xù)增大。改革開(kāi)放以來(lái)，工業(yè)增速加快，人口數(shù)量激增，對(duì)礦產(chǎn)資源的需求與日劇增，地質(zhì)環(huán)境破壞日益嚴(yán)重。近年來(lái)新增礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題雖有所減緩，但遠(yuǎn)超過(guò)恢復(fù)治理量，礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題依舊愈演愈烈。

(二)礦山環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容在法律層面的規(guī)定分散。我國(guó)已頒布的《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》和《水土保持法》等多部法律中對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)都有規(guī)定，但相對(duì)分散，缺乏系統(tǒng)化、全面性的法律法規(guī)，導(dǎo)致在實(shí)際操作中針對(duì)性不強(qiáng)。礦山環(huán)境問(wèn)題較為復(fù)雜，需要多部門(mén)協(xié)同管理，也造成職責(zé)交叉，監(jiān)管不到位等問(wèn)題，不利于礦山環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定的落實(shí)。

(三)資源開(kāi)發(fā)水平和科技能力不足。我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)采技術(shù)相對(duì)落后，資源利用率低，對(duì)環(huán)境的破壞程度大，生產(chǎn)效益差。我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理起步晚、技術(shù)方案單一，其科研水平和治理技術(shù)有待提高。

二、礦山環(huán)境保護(hù)與治理政策文本評(píng)價(jià)

我國(guó)在礦山環(huán)境保護(hù)與治理方面的明文規(guī)定最早可追溯到的1954年的《憲法》，因此本文將收集1986年至2018年的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理政策以及礦山產(chǎn)業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件。這些文件不僅包括國(guó)家層面的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、指導(dǎo)意見(jiàn)以及實(shí)施細(xì)則等，還包含各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市以及地方地方政府所制定的政策性文件。基于不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，選擇不同層面的政策文件進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(一)基于主體的政策統(tǒng)計(jì)。多年來(lái)我國(guó)十分重視建立和完善有關(guān)礦山環(huán)境治理的法規(guī)，并已逐步確立了土地利用規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)督管理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等法律制度。根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知，在81項(xiàng)礦山環(huán)境保護(hù)與治理的政策中，國(guó)務(wù)院發(fā)布的政策文件數(shù)量最高，占比30.86%；其次是國(guó)土資源部與全國(guó)人民代表大會(huì)，發(fā)布數(shù)量所占比例分別為19.75%與18.52%。

(二)基于類(lèi)型的政策統(tǒng)計(jì)。按照類(lèi)型將礦山環(huán)境保護(hù)與治理的政策分為指導(dǎo)類(lèi)和操作類(lèi)。這一部分主要分析國(guó)家層面的礦山環(huán)境保護(hù)與治理針對(duì)性政策。其中指導(dǎo)類(lèi)包括指導(dǎo)意見(jiàn)和發(fā)展規(guī)劃，而操作類(lèi)包括通知通告、實(shí)施細(xì)則、暫行辦法以及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。據(jù)統(tǒng)計(jì)指導(dǎo)類(lèi)發(fā)文數(shù)量總計(jì)19個(gè)，其中指導(dǎo)意見(jiàn)11個(gè)，發(fā)展規(guī)劃8個(gè)；操作類(lèi)發(fā)文數(shù)量共47個(gè)，其中通知公告和實(shí)施辦法數(shù)量最多，均為16個(gè);管理?xiàng)l例和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范分別為4個(gè)和11個(gè)。

(三)基于年份的政策統(tǒng)計(jì)。我國(guó)在礦山環(huán)境保護(hù)與治理方面的明文規(guī)定最早可追溯到的1954年的《憲法》，將1954年以來(lái)我國(guó)發(fā)布的有關(guān)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與規(guī)劃治理的政策按年份進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2005年我國(guó)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀之后，發(fā)文數(shù)量明顯提升。特別是2016年之后，政策發(fā)文數(shù)量較多，可能與礦產(chǎn)資源規(guī)劃和“十三五”規(guī)劃的制定有關(guān)。

三、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理政策總體評(píng)價(jià)

隨著我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)和對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視，政府越來(lái)越重視礦山地質(zhì)環(huán)境的保護(hù)和治理工作，貫徹執(zhí)行恢復(fù)治理與開(kāi)發(fā)保護(hù)并行政策，持續(xù)加大治理力度，取得很大成效。不僅解決了歷史遺留問(wèn)題，提高了資源利用率，還促進(jìn)了綠色礦山的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

(一)制度體系初步建立，相關(guān)法律法規(guī)不斷健全完善。礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)制度體系初步建立，對(duì)礦山資源的勘探、開(kāi)采利用、礦區(qū)恢復(fù)治理全過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)化的規(guī)定，明確了今后保護(hù)與治理工作的目標(biāo)、任務(wù)和方向。

(二)全面規(guī)范礦山環(huán)境保護(hù)行為。近年來(lái)我國(guó)積極推進(jìn)若干新政策，頒布了一系列的法律法規(guī)，建立礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，規(guī)范礦山資源的開(kāi)采行為和礦區(qū)環(huán)境治理與保護(hù)行為，推動(dòng)綠色礦山的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

(三)礦區(qū)恢復(fù)治理力度加大。在中央和地方支持下，截至2015年，全國(guó)用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)資金超900億元，治理恢復(fù)土地面積81萬(wàn)公頃，大大改善了礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，提高了資源利用率，使得治理成效顯著提高。

(四)礦山復(fù)綠行動(dòng)效果突出。“礦山復(fù)綠”理念得到各地區(qū)的重視，并付諸于行動(dòng)中，取得了顯著成效。“礦山復(fù)綠”行動(dòng)改善了礦山生態(tài)環(huán)境，在礦山地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)防和治理方面發(fā)揮了巨大作用，極大提高了經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益明顯。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，礦山廢棄地的復(fù)墾利用和二次開(kāi)發(fā)，其經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益還將更加明顯。

四、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理的政策建議

雖然我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理在一定程度上成效顯著，取得了樂(lè)觀的社會(huì)效益，但目前礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題仍比較突出。對(duì)此，筆者就礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理政策方面給出了以下幾點(diǎn)建議：

(一)建立專(zhuān)業(yè)性、主對(duì)性強(qiáng)的法律體系。在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)及相關(guān)條款的基礎(chǔ)上，結(jié)合目前礦山地質(zhì)環(huán)境的具體問(wèn)題與現(xiàn)狀，有的放矢，針對(duì)治理和保護(hù)的重難點(diǎn)問(wèn)題，建立符合我國(guó)國(guó)情的礦山地質(zhì)保護(hù)與治理的法規(guī)體系。

(二)建立礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理的規(guī)范程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在開(kāi)展礦山地質(zhì)環(huán)境分類(lèi)分區(qū)保護(hù)與治理研究的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同地區(qū)、不同礦種實(shí)行差別化管理，制訂不同政策管理辦法技術(shù)規(guī)范和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)操作，細(xì)化礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理的技術(shù)規(guī)則和尺度，以利于更好地推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理工作，更好地保障發(fā)展、保護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境。

(三)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理應(yīng)實(shí)行分區(qū)、分類(lèi)、分級(jí)管理。礦區(qū)問(wèn)題復(fù)雜程度高，應(yīng)針對(duì)不同地區(qū)、不同類(lèi)型的礦山地質(zhì)環(huán)境，制定對(duì)應(yīng)的政策制度和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，靈活利用當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮地域優(yōu)勢(shì)，分級(jí)治理，提高治理保護(hù)成效，最大程度創(chuàng)造社會(huì)效益和生態(tài)效益。