政策“目標—工具”視角下政府創新補貼對企業研發投入的影響

蘇子逢，張 笑

(1.國家開發銀行研究院，北京 100084；2.北京大學 經濟學院，北京 100084；3.清華大學 公共管理學院，北京 100191)

0 引言

軍民融合產業發展逐漸得到各國重視，軍民融合能有效促進國防建設和國防工業創新，長期以來，我國國防工業在獨立自主發展中積累了豐富經驗。1998年，第九屆全國人民代表大會宣布成立總裝備部，成為推動我國國防創新的一個重要轉折點。2002年起我國開始實施軍民融合政策，為國防工業和裝備制造業的創新研發提供了重要支撐[1]。黨的十八大將軍民融合上升為國家戰略。為了大力支持國防技術研發活動，促進國防科技創新，國家進一步提出軍民融合科技創新發展戰略，通過建立有利于國防科技創新的機制體制推進軍民融合深度發展。軍民融合已經成為國家科技創新體系的重要環節，鼓勵和引導軍民融合企業進行技術創新，是促進國防科技和軍工產業發展的重要引擎[2]。

軍民融合是一個包含社會、制度、技術、資源等各個層面的有機整體，指國防科技在軍用工業與民用工業的深度結合和應用[3]。推進軍民深度融合創新發展不僅需要對國防和軍隊體制進行改革，更需要經濟、產業、科技、教育等一系列相關領域的配套改革。現階段，我國軍民融合企業主要存在效率較低、創新動力較弱、創新機制不靈活等問題[4]。隨著軍民融合戰略布局的深入和推進，軍隊改革、科技體制改革、國企改革等系列改革需要面對的問題越來越突出，相關政策需求也越來越迫切。軍民融合創新發展具有其獨特特征，作為典型的技術密集型產業，其發展態勢并非獨立于國家創新體系而單獨存在。財政補貼作為國家引導產業發展的重要政策工具，在科技創新中發揮著重要作用。政府財政補貼與企業創新行為關系的研究是創新領域的一個重要議題，在政府主導類軍民融合發展方式中，政府引導發揮了重要作用，特別是地方政府作為政策的具體推動和實施者，通過利用政策工具整合當地資源，激發企業創新行為，從而推動軍民融合發展。

軍工企業由于其自身特性，相較于其它行業企業來說，對政府支持的依賴更為明顯。政府支持可以幫助軍工企業更有效完成創新任務[5]。現有研究普遍采用政府對企業的資金補助衡量政府支持力度 ，并認為政府研發資助會積極影響企業創新投入[6]。政府創新補貼作為一種政策工具，體現了政府意志和發展目標。現有文獻在探討創新補貼與企業創新行為的關系時，往往會忽略創新補貼本身的政策目標。政策目標體現了政府政策實施過程中所期望達到的效果，政策工具則指政府為達到預期政策效果而采用的手段[6]。在政策實踐中，政策目標和政策工具通常具有復雜性，由于政策目標往往不具備可測量條件，在政策評估時往往被忽視，政策目標與政策工具匹配問題應當被視為政策效果評估的前提和基準[7]。

創新過程通常具有高風險和高度不確定性。在軍民融合創新中，政府創新補貼可以有效降低企業創新成本，引導企業創新行為。政府創新補貼是指政府為達到促進產業發展、增強核心競爭力及引導技術創新與推廣應用的政策目標而采用的政策工具，但具體而言，補貼資金的發放和考核與其對應專項資金的政策目標息息相關。產業扶持政策和創新研發政策中均涉及促進技術創新和研發活動這一政策目標，而產業扶持政策目標更為綜合，包含推進科技創新成果產業化、推動區域產業結構調整優化、培育企業發展等。我國軍民融合企業的生產、技術創新、資源配置等各方面普遍效率較低，創新活動作為推動軍民企業有效融合的手段，直接影響著軍民融合深度和效率[8]。政府創新補貼效果因其本身政策目標的不同而有所差異。已有文獻對政府支持與企業創新決策之間的關系進行了理論研究和實證探討，并且對政府補貼與企業創新行為之間的影響機制進行了深入挖掘[5,9,29]，但鮮有對創新補貼的政策目標進行深入分析和區分。在此背景下，本文對政府補貼與企業創新決策之間的關系進行重新審視。具體而言，本文旨在探討不同政策目標下，政府補貼對軍民融合企業創新決策的不同影響，并結合軍民融合產業特征，研究不同所有權性質的企業行為有何差異。

1 文獻綜述與理論假設

1.1 政府補貼與企業創新決策

政府創新補貼與企業創新行為之間的關系是創新管理領域關注的重要議題之一[9]。產業政策是政府針對市場失靈所采取的經過嚴密設計的政府干預措施，隨著系統論視角的發展，產業政策也被認為是決策者為支持創新系統運轉和技術變革所采取的一系列系統性變革[10]。一般來說，補貼作為普遍采用的重要政策工具之一，用于解決企業面對外部環境不確定帶來的適應性困難，在引進政府資金的同時，也為獲得補貼的企業提供了一種認證效果，從而吸引外部私人投資[11]。政府補貼通常根據申請公司的研發活動內容、技術能力和潛在市場空間決定發放補貼的金額[12]。創新補貼政策往往針對缺乏足夠資金或人力開展研發活動的企業[13]，創新政策在地方政府層面往往更容易開展和實施[14]。在具體政策制定和實施過程中，通常具有復雜性。政策系統的復雜性已經引起了學術界的關注，為了理解政策引導創新的復雜性，學者們提出了政策組合(policy mix)概念，用以描述政策目標、政策執行主體和政策工具組合的復雜作用關系[15]，但目前政策組合這一概念依然沒有統一的定義[16]。本文重點關注政府補貼這一政策工具對應政策目標的復雜性，特別是政府在鼓勵和引導企業進行創新研發活動方面。

中國科技創新經過一系列改革和制度建設，形成了系統化的科技創新體系。創新政策的制定和實施促進了創新資源聚集和流動，其中，技術產業發展、科技成果產出與轉化是創新政策的重要政策目標[17]。科技創新政策往往作為一個復雜的政策體系被探討[18]，盡管有一系列研究試圖對其進行剖析以厘清政策效果，但其分類依據多為不同政策工具，例如研發補貼、稅收激勵或公共采購等[19]，而忽略了政策工具背后的政策目標。近年來，創新學者意識到創新政策的最終目標通常不是創新本身，而是社會目標和經濟目標的有機疊加[20]。另外，由于創新被視為促進經濟增長的主要因素，因此，狹義的創新政策最開始僅關注技術的應用和商業化推廣[21]，隨著創新領域的經驗和研究逐漸豐富，學者對創新過程理論得以不斷深入，使得政策制定者能夠更加有的放矢地在資助創新活動中發揮積極作用，并且對創新過程的描述逐漸由線性模型演變為復雜系統[22]，由技術創新本身逐漸轉變為關注創新主體之間的互動關系，但這一過程始終包含了科學發現、技術創新及其應用與商業化的子過程或子系統[23]。因此，基于創新政策目標與政策工具之間的復雜性和匹配關系，本研究對政府創新補貼目標進行甄別，將為科學技術創新和實驗室測試階段的技術應用研究提供資金支持，且以減少企業研發活動風險和不確定性為目標的補貼項目劃分為技術創新型補貼政策[23]；將為科技成果樣品應用階段的研發活動提供資金支持，且以推動技術成果產業化及提升企業技術吸收能力為目標的補貼項目劃分為產業扶持型補貼政策[19]。

由于國防工業的特殊性，科技創新政策對于國防軍工行業的推動作用更為顯著。研發越來越受到重視，R&D構成了軍工企業不可替代的、可持續的競爭優勢[24-25]。國防工業的特定環境促使企業更新技術，增強競爭力。Chang & Su[23]指出，企業內部研發投入是企業獲取最新技術和競爭優勢的最重要途徑。我國國防科技工業融資渠道主要來自于國家，對財政撥款和政策性貸款的依賴性強。國家大力推進國防科技工業創新，因此有必要探討政府創新補貼對企業研發投入決策行為的影響。現有文獻在對創新補貼政策與企業創新行為關系的研究中，創新政策往往不僅在于支持具有技術能力的企業開展研發活動，還在于增加開展研發活動的企業數量[24]。進行研發活動的企業數量增加的效果被稱為廣度效應(extensive margin)，單個企業研發投入增加的效果被稱為密集效應(intensive margin)[25]。Arqué Castells & Mohnen[25]認為，適當的政府補貼不僅可以在一定程度上激勵企業研發投入，當補貼金額達到一定程度時，會影響企業是否啟動研發項目的決策。Caloffi等(2018)通過實證研究探究了政府補貼對中小企業研發投入金額以及是否進行研發活動的影響程度。政府補貼政策不僅會影響企業研發活動決策，并且會影響企業研發投入力度。此外，不同政策目標下的補貼政策對企業戰略決策有不同的引導作用，通過影響企業內部資源配置對企業研發投入產生不同作用。基于此，本文提出以下假設：

H1：政府創新補貼對企業研發投入決策具有積極影響。

H1a：基于產業扶持目標的政府創新補貼對企業研發資金投入具有顯著積極影響；

H1b：基于產業扶持目標的政府創新補貼對企業是否進行研發活動具有顯著積極影響；

H1c：基于技術創新目標的政府創新補貼對企業研發資金投入具有顯著積極影響；

H1d：基于技術創新目標的政府創新補貼對企業是否進行研發活動具有顯著積極影響。

1.2 政府創新補貼、企業所有權性質與企業創新決策

已有研究證實不同產權性質企業間存在較大差異。彭中文等[4]認為，國有企業技術創新效率顯著低于非國有企業。一方面，國有軍民融合企業存在一定的進入和退出壁壘，相比而言，非國有軍民融合企業則有更多市場機會，非國有軍民融合企業為保持自身競爭優勢，會致力于提高自身技術創新效率并縮小同國有軍民融合企業的技術差距，同時兼顧開拓其它市場領域。另一方面，國有軍工企業對政策信號的反饋更為積極，且國有軍工企業獲得政府補貼和支持高于非國有軍工企業，國家大力推動軍民融合發展促使國有軍工企業加大創新研發活動投入力度，為其進一步爭取政府資源提供基礎[4]。制度環境為國有軍工企業提供了進行科技研發活動的引導和支持，因此提出以下假設：

H2：企業所有制性質對企業研發投入決策具有積極影響。

H2a：企業所有制性質對企業研發資金投入具有顯著積極影響；

H2b：企業所有制性質對企業是否進行研發活動具有顯著積極影響。

國防工業的特定環境促使企業更新技術，提高核心競爭力。Chang & Su[23]指出，企業研發投入是企業獲取最新技術和競爭優勢的最重要途徑。國防科技工業需要高投入，承擔高風險。在進行技術轉化和產品生產時，軍工集團仍屬于中央管理形式，指令帶動生產的現象較為嚴重，且行業專用性強，使軍工集團生產具有小批量、多品種特點，缺少規模經濟，造成生產成本過高，限制集團資金使用分配。軍工企業缺少多元化融資方式，主要依賴國家財政撥款和政策性貸款，缺少自有資金，缺乏主動籌資意識。同時，國有軍工單位通常具有雄厚的技術和人才儲備，多與地方政府或企業聯合進行項目產業化。我國國防科技工業科研生產具有難度高、風險大、周期長等特點，為實現技術突破和產品生產，民用企業需要購置設備、雇傭人員，這都需要大量資金投入。生產軍工產品普遍需要在廠房、設備和技術上進行先期投資，因而對政府軍民融合產業扶持的專項資金支持更為敏感和關注。非國有軍民融合企業可通過市場競爭獲得比國有企業更大的創新優勢，同時，技術創新政策往往針對具有研發潛力但資金需求較高的科技型企業，非國有企業對資金需求較大，同時由于市場競爭激烈而具有更多研發資金需求，因此更傾向于通過申請科技創新項目獲取政府補貼，以整合資源，提升競爭能力[4]。因此，提出以下假設：

H3：企業所有制性質在政府創新補貼對企業研發投入決策的影響中具有調節效應。

H3a：相較于非國有企業，基于產業扶持目標的政府創新補貼對國有企業研發資金投入的影響程度更大；

H3b：相較于非國有企業，基于產業扶持目標的政府創新補貼對國有企業是否進行研發活動的影響程度更大；

H3c：相較于非國有企業，基于技術創新目標的政府創新補貼對國有企業研發資金投入的影響程度較小；

H3d：相較于非國有企業，基于技術創新目標的政府創新補貼對國有企業是否進行研發活動的影響程度較小。

圖1 理論框架

2 實證模型與變量選取

2.1 數據來源

本文根據軍民融合戰略提出的時間，選取數據樣本起始時間為2008年，并考慮國泰安CSMAR數據庫中企業屬性和創新研發數據的更新程度，最終確定樣本時間區間為2008—2016年，選取上市公司軍民融合和軍工概念板塊企業共213家構建非平衡面板數據。

2.2 創新補貼政策文本分析及編碼

創新補貼是政府為扶持創新型中小企業發展，增強企業市場競爭力，從而進一步促進行業發展的政策工具之一。政府的制度行為和規制思路反映在政策文件中，對政策文件進行內容分析可以揭示政策主題，以及政策主題的演變和組合[26]。政府創新補貼政策通過發出制度信號激發企業改變創新決策行為，進而保障技術創新并引領產業發展[27]。本研究通過追溯企業獲得政府補助項目的政策文本識別其政策目標，并將創新補貼政策劃分為產業扶持型和技術創新型，再進一步探究兩種類型創新補貼對企業創新決策行為的影響。

根據國泰安數據庫中企業獲得補貼的詳細信息，將“軍民融合”和“創新”作為共同關鍵詞對企業補貼項目進行篩選，并追溯該項政府補貼的政策文件。對政策文件中的政策目標部分進行提取，并進一步進行文本分析，去除停用詞后，進行詞頻統計分析。對補貼項目以產業發展和技術創新目標進行分類，并按照關鍵詞對企業補貼項目進行編碼，如表1所示。

表1 補貼政策分類編碼結果

進一步對文本文件進行分詞，使用R語言軟件中JiebaR程序包對政策文本文件進行詞頻統計并繪制詞云圖，如圖2、3所示。

圖2 產業扶持型補貼政策文本詞頻統計

圖3 技術創新型補貼政策文本詞頻統計

圖2、3顯示，兩種類型政策文件的政策目標具有差異，產業扶持型補貼政策關注軍工企業對國防科技的應用與產業化，旨在促進產業發展；而技術創新型補貼政策更多關注企業技術研發活動，旨在激勵科技成果轉化與應用。

2.3 變量說明及模型構建

本研究旨在探究軍民融合過程中政府補貼政策對企業研發投入行為的影響，而軍工企業研發投入行為受科技人員、經費、制度、環境等影響[28]。企業能否獲得政府補貼與企業的政治關聯、資質認證等因素密切相關[29]，因此本研究將企業研發投入(包括是否進行研發以及研發投入金額)作為因變量，將企業是否獲得產業發展型政府補貼或科技創新型政府補貼作為主要自變量，企業所有制作為調節變量，并將企業凈利潤率、是否具有高新技術企業認證資質、是否具有創新型企業認證資質、是否屬于火炬計劃、企業高管是否具有政治背景及企業規模作為控制變量。

為驗證理論假設，建立以下回歸模型：

RD_DECi,t=αi+β1·IND_SUBi,t-1+β2·TECH_SUBi,t-1+ρ·Zi,t+εi,t

(1)

RD_INVi,t=αi+β1·IND_SUBi,t-1+β2·TECH_SUBi,t-1+ρ·Zi,t+εi,t

(2)

RD_DECi,t=αi+β1·IND_SUBi,t-1+β2·TECH_SUBi,t-1+β3·SOEi,t+ρ·Zi,t+εi,t

(3)

RD_INVi,t=αi+β1·IND_SUBi,t-1+β2·TECH_SUBi,t-1+β3·SOEi,t+ρ·Zi,t+εi,t

(4)

RD_DECi,t=αi+β1·IND_SUBi,t-1+β2·TECH_SUBi,t-1+β3·SOEi,t+β4·IND_SUBi,t-1·SOEi,t+β5·TECH_SUBi,t-1·SOEi,t+ρ·Zi,t+εi,t

(5)

RD_INVi,t=αi+β1·IND_SUBi,t-1+β2·TECH_SUBi,t-1+β3·SOEi,t+β4·IND_SUBi,t-1·SOEi,t+β5·TECH_SUBi,t-1·SOEi,t+ρ·Zi,t+εi,t

(6)

主要變量及含義如表2所示。

表2 變量含義及測量方法

實證檢驗樣本的描述性統計及相關性分析分別如表3、4所示。

表3 變量描述性統計結果

表4 變量相關性分析結果

3 實證結果分析

3.1 基準模型分析

為控制樣本企業個體層面差異，本文采用固定效應面板回歸模型，并控制異方差進行回歸分析，基準模型結果如表5所示。

表5 基準模型回歸結果

表5第(1)、(2)列為政府補貼政策對企業研發投入影響的分析結果，第(3)、(4)列為政府補貼政策對企業是否進行研發活動影響的分析結果。結果顯示，產業扶持和科技創新型補貼對企業研發資金投入的影響并不顯著，而對企業是否進行研發活動具有顯著正向影響，從而H1b和H1d得到驗證。同時，企業所有權性質對企業研發投入資金以及是否進行研發活動均有顯著影響，其中，國有軍工企業研發資金投入顯著高于非國有軍工企業，而非國有軍工企業則更傾向于開展研發活動。

3.2 企業所有權性質異質性分析

為進一步探究不同所有制企業在獲得政府補貼之后的研發活動差異，本研究采用固定效應面板回歸模型，加入所有權性質與政府補貼的交互項，控制異方差進行回歸分析，調節作用模型結果如表6所示。

表6 企業所有權性質異質性分析模型回歸結果

為進一步明確國有企業與非國有企業之間的差異，本研究分別將不同所有制企業補貼政策對企業創新決策的影響進行分類并畫出示意圖，如圖4所示。

圖4 SOE的調節作用

通過對2008—2016年軍民融合概念板塊上市企業數據的實證檢驗發現，政府補貼對企業研發投入具有較為明確的影響。其中，產業扶持和技術創新型補貼政策對企業研發投入產生了不同的影響效果，這也回答了本文提出的主要研究問題。表5第(1)、(2)列和表6第(1)、(2)列結果顯示，產業扶持和技術創新型補貼政策對所有樣本企業的研發投入均無顯著影響，但產業扶持補貼對國有企業研發投入具有顯著促進作用，這也驗證了理論分析部分提出的軍工企業的獨特性，即國有軍工企業創新活動對政府支持有強烈的依賴性。同時，表5第(3)、(4)列和表6第(3)、(4)列結果顯示，產業扶持補貼對國有軍工企業研發投入具有顯著促進作用，而對非國有軍工企業的作用不顯著；但技術創新型補貼政策對國有及非國有軍工企業研發活動均具有顯著激勵作用，特別是對非國有企業來說，技術創新型補貼的激勵作用更強，從而H3a和H3b得到驗證，H3c和H3d得到部分驗證。假設檢驗結果如表7所示。

表7 理論假設檢驗結果

4 結論與啟示

4.1 研究結論

本文利用213家軍民融合上市公司2008—2016年非平衡面板數據，對政府創新補貼、企業所有權性質與企業研發投入間的關系進行理論分析和實證檢驗。研究發現：①整體上看，政府創新補貼對企業研發投入具有顯著促進作用，其中，產業扶持型補貼政策對國有企業研發投入行為具有激勵作用，而科技創新型補貼政策對非國有企業研發活動具有激勵作用；②在制度環境支持下，國有企業更有可能調動資源加大對研發活動的資金投入，非國有企業在政府創新補貼的激勵下則更容易實現研發活動“由0到1”的轉變；③促進國防科技創新和軍民融合產業發展需要產業扶持與科技創新型補貼政策的協同，共同打造支持國防科技創新系統的制度基礎。

4.2 政策建議

軍民融合企業具有其自身特性，其創新研發活動需要更大力度的資金和人力投入，對制度環境高度依賴。政府支持和引導對軍工企業創新活動的作用更為顯著，科技創新是軍工企業和國防科技發展的驅動力。因此，政府采用的政策工具對企業競爭力培育和產業長期發展十分重要。政策工具不能脫離政策目標而運用，以政策目標為基準對政策工具的實施效果進行評判對于公共政策評估具有理論和實踐意義。因此，有針對性地實施相關補貼政策才能有效激發軍工企業創新活力。

補貼政策要兼顧國有與非國有軍工企業的不同需求，針對其對制度環境的不同敏感程度提供相應的資金支持。國有軍工企業更愿意對制度信號作出反應，并且更易于獲取政府支持從而加大研發投入；非國有軍工企業資源調動能力有限，科技創新專項補貼能夠有效提升非國有企業風險承擔能力，進而作出進行研發活動的決策。當前軍民融合企業應繼續提升創新能力，增強核心競爭力，同時激勵國有和非國有軍工企業進行技術創新才能建立良好的市場競爭環境，從而實現軍與民深度融合創新和協同發展。因此，厘清政策目標的復雜性并實現政策工具的有機配合，能夠最大限度地調動創新主體參與國防科技發展，優化資源配置，激勵軍工企業協同創新。

4.3 研究局限

基于上市公司數據的可獲得性，本文對因變量企業研發投入的劃分沿用了已有研究的處理方式，分為企業是否啟動研發項目和企業是否增加研發投入[30]，而企業研發行為的內涵更為豐富，不僅包括研發資金投入，還包括技術引進、人才吸納、與其它創新主體建立聯系等[30]。囿于上市公司創新活動相關數據披露不夠詳盡且標準不一，本研究僅對研發資金投入進行了探討，對企業研發活動進行進一步劃分并探究其政策效果有待進一步研究。