鄉村旅游業可持續發展的制度性對策初探

周黎

摘 要：鄉村旅游是指以具有鄉村性的自然和人文客體為旅游吸引物，依托農村區域的優美景觀、自然環境、建筑和文化等資源，在傳統農村休閑游和農業體驗游的基礎上，拓展開發會務度假、休閑娛樂等項目的新興旅游方式。鄉村旅游在后工業化時代的今天已經日益成為一種主要的旅游方式，而走可持續發展的路徑，勢必成為科學首選。本文從政府、村（社區）、品牌推介、項目建設等四方面，探討促進可持續發展的制度性措施。

關鍵詞：鄉村旅游;可持續發展;內生式發展

本著開發扶貧、生態建設、人口控制的三大原則，20多年來，試驗區經濟社會發展取得了很大的成就。2014年5月15日，習近平總書記對試驗區的發展作出重要批示，指出建設好畢節試驗區，不僅是畢節發展、貴州發展的需要，對全國其他貧困地區發展也有重要示范作用。省委趙克志書記也作出重要批示，要求全市把思想統一到總書記的重要批示精神上來，向黨中央和總書記交上一份合格的答卷。據統計，畢節市目前有人口833.89萬人，其中有772.79萬農業人口，貧困人口仍然超過250萬。如何將習總書記的重要批示落實到位，不辜負黨中央、國務院的對試驗區的殷切期望和關懷，成為擺在試驗區人民面前的一個最重要的政治任務。畢節試驗區長期相對落后的發展狀況，保護了境內許多優秀的旅游資源。結合試驗區的地理環境和區位優勢，發展旅游產業，特別是發展鄉村旅游業，成為助力試驗區經濟社會發展的強大引擎。據2013年的統計數據（見表一），畢節旅游業發展的產值比重在不斷增大，增速也高出所有產業的發展。

表一：2013年畢節市三大產業產值增速對照表（單位：億元）

農業 工業 第三產業 旅游業

產值 196.60 449.75 395.58 207.61

增速 6.8% 17.2% 16.0% 27.4%

由此可見，大力發展旅游產業，已經成為畢節試驗區經濟社會發展的重要方向和趨勢，這是試驗區發展的內在要求，也是經濟社會發展的時代需要。試驗區建立26年來，實現了生態環境從不斷惡化到明顯改善的跨越，緊緊守住了生態的底線。但是，試驗區屬于典型的卡斯特地形，生態較為脆弱，一旦破壞就很難恢復。因此，走可持續發展的道路，守住青山綠水，成為試驗區旅游業發展的不二路徑。

筆者以為，走可持續發展的道路，注重生態保護，不能只是說說而已，必須要體現在實際行動上。而人們的實踐行為，必須要有一定的原則和準繩。在這些方面，有識之士已經從不同的層面和角度做了許多有益的探討，有力地推動了旅游業的健康發展。當然，其中還有很多需要健全、完善和進一步探討的地方。筆者認為，建立一套科學系統、切合實際、執行有力的制度，將旅游的主體和客體行為都全部納入剛性約束，是促進旅游業發展，特別是鄉村旅游業發展的重中之重。而制度的制定和執行，筆者以為，必須要從政府、村（社區）、品牌推介、項目建設等四方面，聯動部署、統籌推進，才能構建一整套剛性制度，促進鄉村旅游業的可持續發展。

一、以政府為主導，構建旅游資源開發、利用、保護的長效機制

“生態環境是最寶貴的旅游資源，是旅游業發展的基礎和必備條件，必須要高度重視生態環境保護，牢固樹立‘環境興旅的觀念。”①事實上，在中國，“將生態環境問題寫進試驗區綱領首創于1988年的貴州畢節試驗區。”②“生態建設”本身就是畢節試驗區的三大原則之一。趙西萍教授在《旅游市場營銷》中就研究認為，中國的旅游產業發展較晚。到目前為止，中國的旅游模式從主體上看，仍然為第一代產品，也就是普遍的觀光旅游，其主要特點是以自然資源文化為主，旅游方式以參觀為主。這樣的旅游方式從質上和量上都是最低等級的，長此以往，勢必會造成旅游資源的浪費，也不能在國際上產生大的競爭力，從而影響旅游業的進一步發展，特別是造成旅游資源的破壞，影響旅游業的可持續發展。對于畢節試驗區來說，其旅游業的發展更是如此。因此，對鄉村旅游景區的生態環境保護，就成為旅游業可持續發展的核心所在。建立健全環境保護制度，構建生態環境保護的剛性約束，勢在必行。我們設定制度，就是“為了形成一定的行為規范，用以調整和規范人與自然以及人們之間的行為關系，進而保證在發展中實現社會、經濟、資源、環境的均衡與協調。”③

筆者認為，制度層面的生態環境保護措施，首先需要以政府為主導，從以下三個方面入手。

（一）明確旅游資源的所有權，實施部門聯動管理。一直以來，旅游資源家底不清，產權關系模糊，一些單位和個人無償占有資源，是旅游景區生態環境得不到有效保護的根源。要明確旅游資源的國家政府所有權，可以成立單獨的旅游資源管理執法機構，構建一套公安、林業、旅游、交通、教育、衛生等多部門聯合管理資源的溝通協調、共同執法制度，確保管理系統、科學和到位。

（二）實施“兩權分離”，完善代理制度。長期以來，受經濟利益的驅動，加之產權關系不清，很多旅游資源的管理者同時也是經營者，既是運動員，也是裁判員，不能加強對破壞旅游資源的行為進行有效監管。特別是對百里杜鵑、織金洞、草海等著名景區，更要堅決明確其國有性質，強調好政府的主導功能和服務職能。要將旅游資源的所有權和經營權分離，建立健全和完善代理制度和特許經營制度，強化規劃和資源的監督管理。

（三）樹立保住青山綠水也是政績觀，完善環境補償機制。研究和現實均體現出，長期以來，以GDP作為地方經濟社會發展的主要核算指標和領導干部政績考核的主要標準，極大地刺激經濟增長的同時，也造成了資源的極大浪費，環境的嚴重污染和生態平衡。當前，要由市統籌，各縣（區）根據實際情況，制定和出臺一系列環保、政績考核等制度措施，并加強對廣大干部的宣傳教育力度，走出經濟社會發展評價單一靠GDP增長的思維誤區，建立完善一套科學的評價體系和領導干部政績考核的新標準，將生態保護成效作為一項核心指標，確保旅游資源的有效保護，促進旅游業的可持續發展。

二、以村（社區）為核心，構建基層參與管理的長效機制

以村（社區）為核心的基層管理長效機制，主要從另方面著手。

（一）以“內生式發展”理論為指導，激發村（社區）基層參與管理活力。鄉村旅游的可持續發展，需要加強機制創新。目前，大多數鄉村旅游資源還主要以“個體戶”的形式出現，采取“出讓旅游經營權模式”，④這種模式不利于鄉村旅游資源的開發利用和保護，也不利于從總體上提高景區人民的收入和生活水平。因此，必須要打破這種模式，以“內生式發展”理論⑤為指導，充分發揮村民自治委員會、村集體、鄉村旅游協會、社區居民及其它第三方組織的監督作用，并切實保證鄉村旅游規劃對鄉村旅游開發經營行為的合理、合法進行，通過村規民約等形式，將旅游者和經營者納入景區自治對象，對其破壞環境的行為進行約束，加大對過度開發、污染、破壞資源環境等行為的處罰力度，并不斷構建、完善社區參與的相關制度、措施和規則，如社區參與決策、社區參與利益分配、社區參與保障、社區參與約束、社區參與評估等長效機制。⑥

（二）以提升旅游服務水平為目標，構建對旅游人才培養的長效機制。旅游人才的匱乏，導致旅游規劃、旅游線路設計等長期滯后，特別是旅游服務水平不高，成為長期制約鄉村旅游業發展的重要因素。徐福英教授研究認為，當前發展鄉村旅游人才“軟環境”，包括三類人才：第一，高素質、高水平的地方旅游行政人員;第二，鄉村旅游經紀人;第三，鄉村旅游經營者和服務者。現實狀況是，第一種人才不多，第二種人才奇缺，第三種人才從業人數多但文化素質低。⑦筆者認為，在旅游景區經常出現導游講解不生動到位、餐飲服務人員隨意宰客、強迫購物、購物回扣等行為，缺乏旅游人才是一個重要原因。2014年3月11日，國家旅游局正式出臺《關于支持畢節試驗區旅游業發展的意見》（旅發【2014】46號）明確提出要采取舉辦培訓班、送教上門等形式，支持畢節旅游人才培訓。筆者以為，一方面要加強專業培訓，短期內彌補人才短缺的不足;另一方面要統籌基礎教育、成人教育、職業教育、高等教育等資源，構建旅游人才培養的長效機制。同時，要從大眾的層面，創新各種宣傳教育方式，不斷提升公眾的環保意識、服務意識、經營意識等。如前兩年黔西縣“喻媽媽”利用快板宣傳的方式，近兩年來納雍縣采用農民講師在廣大群眾中廣泛宣傳環保、道德、禮儀、政策等，收效很好。

三、以原生態文化為載體，構建旅游宣傳和推介長效機制

國務院研究室在《新時期中國旅游業發展戰略研究報告》中得出結論，世界旅游大國無不高中重視旅游的宣傳推介。亞洲金融危機期間，韓國總統金大中親自擔任旅游大使對本國旅游進行推介，足見國外對旅游宣傳推介工作的重視。畢節試驗區各縣（區）都有豐富的旅游資源，但是其知名度卻不是很大，很多人不知道，顯然有宣傳推介不到位的因素在里邊。

筆者認為，我們要把旅游宣傳作為本地區政府外宣工作的重點，結合試驗區地處西部、發展相對滯后、少數民族聚居等實際，充分整合當地資源，以充分挖掘少數民族的原生態文化并不斷對外界表演為載體，利用電視臺、網絡、各種文化交流活動等資源，同樣以政府為主導，構建一整套符合本地區實際的宣傳推介計劃和機制。重點可以從以下兩個方面入手。

（一）平面靜態宣傳。即利用電視、網絡、報刊等新聞媒體進行宣傳。成立專門的旅游宣傳和推介機構，對宣傳推薦進行全盤規劃，宣傳要有計劃、有目的、有重點、有亮點，不斷提升本地旅游資源在外地的影響力和知曉率。當地所有外宣媒體要聯動工作，構建旅游宣傳的專門和長效機制，并長期堅持。

（二）立體互動宣傳。即利用藝術團、文化機構、旅游機構、民間組織等，通過原生態文化節目的演出，融入各景區的代表性元素，用立體的表演來展現旅游景區的魅力，達到向外宣傳和推介的目的，并進一步形成“大旅游”的宣傳推介和管理機制。⑧

四、以美麗鄉村等建設項目為契機，構建旅游基礎設施建設與維護長效機制

當前，鄉村旅游走可持續的發展道路，遇到的一系列問題很多。研究認為，主要表現為社會經濟和旅游業發展階段的約束、市場規模約束、資金條件約束，技術條件約束、人力資源條件約束等。而“旅游基礎設施薄弱，仍然是我國旅游業發展的制約因素”，對試驗區來說，這個因素體現得更加明顯。因此，從制度層面來看，將旅游基礎設施的項目建設納入剛性約束，并形成一整套科學合理易于執行的成效機制，是進一步促使試驗區旅游業可持續發展的必然。

筆者以為，就目前試驗區的經濟發展水平來說，要對旅游基礎設施建設撥出專項資金，這是不現實的。因此，我們要在現有條件下，通過總體規劃、通盤考慮、統籌兼顧的方式，充分整合當前正在進行的美麗鄉村建設項目實施等資源，從游客的需要出發，在行、游、住、食、購、娛等環節下功夫，并形成長遠思維，在今后的各種項目中都充分整合，在不影響項目本身功用的基礎上，達到兼顧旅游基礎設施建設的目的，創造方便舒適、安全衛生、生態良好的環境，吸引更多游客。

黨的十八大提出了“推動生態文明，建設美麗中國”的戰略目標，其核心就是要按照生態文明的要求，守住青山綠水。而旅游業是資源、環境依賴性最強的產業，鄉村旅游更是如此。當前，有關旅游業可持續發展的主要問題研究受到社會的廣泛關注，人們從不同的層面、不同的視覺，采用不同的方法作了許多研究工作，成效很大。但是從制度層面的分析則很少見，幾乎為零。筆者僅從制度層面作出以上粗略的探討，期望能對發展試驗區的旅游業有所幫助。因為時間有限、水平有限，肯定還有很多不足，懇望各位批評指正。

注 釋

① 國務院研究室課題組：《新時期中國旅游業發展戰略研究報告》，北京：中國旅游出版社，2009年12月第1版，第65頁。

② 楊繼紅、王慶：《中國試驗區：科學發展觀的冶煉爐》，北京：社會科學文獻出版社，2005年10月第1版，第97頁。

③ 熊元斌：《旅游業可持續發展問題研究——基于科學發展觀的制度安排視覺》，北京：中國社會科學出版社，2013年9月第1版，第36頁。

④ 周永廣：《山村旅游業可持續發展研究——以基層組織和機制創新為切入點》，杭州：浙江大學出版社，2011年6月第1版，第48頁。

⑤ 李錦宏：《貴州省旅游業可持續發展理論與實證研究》，北京：經濟管理出版社，2011年12月第1版，第145——147頁。

⑥ 徐福英：《基于城鄉統籌的旅游業發展研究：模式構建與類型分析》，天津：南開大學出版社，2013年6月第1版，第87頁。

⑦ 熊元斌：《旅游業可持續發展問題研究——基于科學發展觀的制度安排視覺》，北京：中國社會科學出版社，2013年9月第1版，第248頁。

⑧ 汪曉梅：《基于生態經濟理論的我國生態旅游業發展問題研究》，北京：旅游教育出版社，2011年8月第1版，第122頁。

參考文獻

[1] 《國際旅游學》，戴松年、縱瑞昆著作，上海：學林出版社，2004年2月第1版。

[2] 《山村旅游業可持續發展研究——以基層組織和機制創新為切入點》，周永廣著，杭州：浙江大學出版社，2011年6月第1版。

[3] 《歷史文化——旅游審美與旅游開發》，陳昌茂著，貴陽：貴州人民出版社，2003你10月第1版。

[4] 《基于城鄉統籌的旅游業發展研究：模式構建與類型分析》，徐福英著，天津：南開大學出版社，2013年6月第1版。

[5] 《基于生態經濟理論的我國生態旅游業發展問題研究》，汪曉梅著，北京：旅游教育出版社，2011年8月第1版。

[6] 《旅游學》，李瑞著，北京：北京大學出版社，2013年6月第1版。

[7] 《貴州省旅游業可持續發展理論與實證研究》，李錦宏著，北京：經濟管理出版社，2011年12月第1版。

[8] 《新時期中國旅游業發展戰略研究報告》，國務院研究室課題組著，北京：中國旅游出版社，2009年12月第1版。

[9] 《中國試驗區：科學發展觀的冶煉爐》，楊繼紅、王慶著，北京：社會科學文獻出版社，2005年10月第1版。

[10] 《旅游業可持續發展問題研究——基于科學發展觀的制度安排視覺》，熊元斌著，北京：中國社會科學出版社，2013年9月第1版。

[11] 《畢節試驗區科學發展觀研究》，畢節地委宣傳部編寫，黔新出[圖書]2004年一次性內資準字第335號。

[12] 《旅游線路設計》，陳啟躍著，上海：上海交通大學出版社，2010年5月第1版。

[13] 《旅游市場營銷》，趙西萍著，天津：南開大學出版社，2005年3月第2版。