新時期海岸帶空間資源保護利用形勢下的用海人口內涵研究

張赫,葉昊儒,王倩,王睿,李彥潼

(1.天津大學建筑學院 天津 300072;2.國家海洋信息中心 天津 300171)

0 引言

在供給側改革的政策引領下,海洋作為藍色國土空間愈加受到重視,但在國土空間規劃編制的整合過程中,海岸帶相關空間規劃、產業規劃等領域的研究尚未成熟[1]。王江濤[2]認為海岸帶空間資源的供給側改革的主要矛盾點是解決其供給端結構性問題。然而,供給與需求是并存的一對范疇,供給受需求規模和水平的影響顯著[3]。當前雖然結構性矛盾顯著,但是海岸帶空間需求端,仍存在諸如環境生態的保護[4]、資源可持續利用[5]、海域產業的定位與完善[6]、海岸帶規劃管理各部門缺乏銜接[7]等問題。

究其原因在于海岸帶空間規劃作為國土空間規劃的重要組成部分,尚未解決以下基礎問題:①海岸帶空間保護與利用的規模難以進行定量化管控;②海岸帶資源在空間規劃整合過程中,難以明確生產、生活、生態空間制約關系的機理,并實現基于人口合理需求進行供給調配。所以,針對上述問題,本研究提出建立海岸帶國土空間規劃的用海人口內涵,彌補我國現行涉海類空間規劃編制中用海人口概念缺失的問題。在海岸帶國土空間規劃中建立海洋人口概念,明確人口對于海岸帶空間的具體需求與影響,推動海岸帶空間供給側的進一步發展,實現空間和資源的合理配置與空間規模預測,以期為國土空間規劃改革與編制提供有益參考。

1 陸域國土空間規劃中,人口概念對空間規模、用途、劃線、管理的基礎性作用

1.1 陸域國土空間規劃中的人口概念

陸域國土空間規劃中的人口概念是基于多元需求的概念集合。人口概念存在較為多樣化的分類方式與計算方法[8],根據各地的實際需求,采取不同的人口統計口徑,以適應不同地域的差異化發展目標與發展階段。

根據常見的人口統計口徑[9],如城鄉差異、戶籍差異、勞動構成的不同等,可分為農業人口與非農人口,戶籍人口與非戶籍人口,基本人口、服務人口與被撫養人口。

相應的人口規模的計算方法有以下幾種:勞動平衡法,職工帶眷系數,遞推法。但幾種測算方法受計劃經濟體制、城市主導功能產業、估計值彈性過大等方面的局限,已不能單一滿足不同時代發展背景下的空間發展需求。因此,對于人口的測定方法呈現出多種方法測算取平均值,并建立多層次體系的趨勢。

1.2 人口概念在陸域國土空間規劃中的作用

在陸域空間中,人口概念作為研究因子均已融入了相關規劃。如:土地利用規劃、城市規劃,主要用于輔助決策各類空間資源規模、用途、控制線的研究及各相關部門協調管控的輔助決策依據。

首先,新型城鎮化的道路中以人為本是對城市的規模適度、合理布局的基本要求[10]。城市總體規劃工作的重要任務之一就是科學合理地確定城市的城鎮化水平、建設用地規模和人口規模,以及確定最適合本城市的人均建設用地指標,從而推算出城市的用地規模[11]。

其次,國土空間規劃對資源開發強度與控制線的劃定具有基礎性作用。針對各項自然資源,如耕地、草場,建立了考量人口需求的紅線管控制度[12]。在土地功能用途方面,基于人的生產生活規律,強調產業鏈的發展與集群、規模效應[13]。

最后,人口問題也是各部門開展工作的重要數據支撐與工作對象。原國土、規劃、發改委等部門因其部門需要采用不同統計口徑的人口概念[14],可見忽略人的影響因素討論生態資源保護與統籌、產業發展與空間配置是不成立的。

2 傳統涉海類空間規劃中的人口內涵視角的研究與問題

2.1 涉?？臻g規劃偏重于功能劃定,不利于平衡與開發的關系,且人口統計口徑不統一

傳統的涉海類空間規劃更偏重于用海功能規劃,尚未將未來人口規模發展的空間需求作為前置研究內容,用以平衡保護與開發利用的合理規模區間。如海洋主體功能區劃,其劃分依據根據海洋開發強度、海洋資源環境承載力、海洋發展潛力進行評估,從而進一步指導海岸帶空間的開發建設。但是由于缺乏對有用海需求人口的具體考慮,難以明確海岸帶空間與資源調配中保護與發展的實際需求,實現海岸帶空間環境承載能力的合理評估。

其次,海岸帶空間生態資源敏感、空間類型差異明顯、人口活動復雜,涉及管理部門繁多。對于人口統計數據與人口內涵則按需進行范圍劃定[15]與定義[16],各部門在實際的管理協調工作中難以統一人口口徑。

2.2 涉海空間規劃尚未與人口因素實現協調,不利于落實

由于對海洋開發利用研究的時間較短,海岸帶空間規劃尚無明確統一的規劃實施標準[17]和功能定位。如,涉海類空間規劃沒有相應海洋功能區的具體需求人口的總量規模與分類體系,僅依靠全國人口用海需求量,進行分攤指標,所以造成某功能區海洋資源開發總量及用海空間規模的估計不準。

基于人口因素的忽視,會影響海岸帶空間用途與功能定位研判的科學性。傳統各類涉海空間規劃中,對資源評估的劃分,是從海岸帶空間需求端到供給端單向體現,是增量時代的規劃產物,未充分考慮需求端的服務主體——人。

未來,以環境為約束的海岸帶國土空間規劃應協調海岸帶空間在供給、需求方面的雙向需求,尤其在海岸帶人口規模、結構、比例、健康等方面的需求。最終實現未來海岸帶空間規劃在生態保育、產業發展、公服適配等方面的雙向調整,以保證海岸帶空間發展的可持續性與發展潛力。

3 系統性用海人口研究的必要性

3.1 基于海岸帶與陸域的差異性,陸域人口概念難以移植

在傳統國土空間規劃中,各類空間規劃對于涉海部分均未劃入考慮范圍之內或僅作為陸域空間的附屬規劃內容。其規劃的編制與傳統空間規劃編制并無實質區別[18]。以城市規劃為例:①海洋人口的空間劃分中僅考慮到沿海向陸的人口。②在濱海城市規模預測過程中,基本人口是主要指標之一,而海岸帶空間中的人口沒有相對應的指標,也沒有納入考量范圍。傳統涉海類規劃未建立起與陸域相類似的人口內涵和體系理論作為涉海產業發展的前置研究內容,使得海岸帶空間發展進入了“瓶頸”期。

3.2 當前用海人口的相關研究不足

當前,基于海岸帶空間的用海人口內涵研究較少,且未形成相應的分類體系。狄乾斌等[19-25]作為國內較早研究海域承載力的學者,在研究海洋承載力的過程中,都考慮到資源的人均指標問題。張赫[26]曾提出在填海造地區域規模評價的需求指標中應當考慮沿海城市人口數量問題。潘建綱[27]在研究主要制約人口再生產指標的基礎上,探討遼寧沿海地區的人口容量模型。

3.3 用海人口內涵研究的意義

在海岸帶空間的使用與管控中,人是根本主體,是體現海岸帶空間需求端的重要影響因素。海岸帶國土空間規劃的多元價值觀應考量人的供需角色、產業分工、規模數量、空間布局等因素。海岸帶空間價值的評估與環境約束下的空間發展模式均應從人的角度出發,對空間和用海人口進行雙向調配與引導,進而實現生態保護下空間資源的合理高效利用。

因此,海岸帶國土空間規劃有必要建立基于海岸帶空間需求的用海人口內涵、劃分原則及測算方法,實現空間規劃調整、涉海管理工作數據的一致性,為協同海陸空間和主體,以及海岸帶的保護需求提供便利。

4 用海人口的內涵

4.1 概念

用海人口是指對海岸帶空間及資源有需求的人口。用海人口受海陸空間制約,且具有海陸空間的生產要素交往頻繁的特殊性。對海岸帶保護與開發建設空間劃定起重要的作用。

4.2 組成

用海人口由3個方面組成,分別為直接用海人口、直接濱海人口、涉海腹地人口。該概念從地理空間上涵蓋了海洋、海岸帶空間及有用海需求的廣闊腹地的用海人口。

(1)直接用海人口:在海域進行生產或長期生活,將海洋作為生產基本要素的人口。如,在海島、鉆井平臺等海域空間進行海洋勘探、資源開發,長期生活的人口。即直接在海域上從事生產生活的人口。

(2)直接濱海人口:在海岸帶空間進行短期生活或再次利用海洋資源進行生產的人口。在海岸帶空間,如填海造地區域、港口駁岸,進行海洋科學研究、旅游消費、工業生產的人口。但不包含居住在濱海空間,且在直接用海人口中已統計過的人口。

(3)涉海腹地人口:在遠離海岸帶的陸域空間生產生活,對于海洋資源有間接需求的人口。

4.3 用海人口的測算方法

用海人口在測算過程中符合基本人口、服務人口的劃分方式,以及勞動平衡法的基本規律,但其仍難以滿足海岸帶的海陸復合空間及人類用海方式的特點。

首先,地方政府對海域有行政與管理權屬,考慮到旅游與生態效益,多數第三產業的服務人口由于服務大量外來游客,且經常實現海陸空間轉換,基本人口概念難以滿足空間與產業的劃分原則。其次,所轄海域的服務人口概念也有相應改變,如臨港產業,其“服務人口”遠在腹地,且應作為空間規劃的主導因素納入空間統籌的考慮范圍內,但該類涉海腹地人口與勞動平衡法中的服務人口在統計的空間范圍上不同。最后,基本人口的增長缺乏區域規劃依據[28],在海域長期生活且利用海洋資源生存的居民并未劃入基本人口概念范圍內。

所以,應對基本人口預測城市規模的傳統方式進行修訂,結合海岸帶、所屬海域的不同的生態、生活與生產特點,基于海岸帶空間的發展,統籌考量服務人口與基本人口的主導權重。

涉海腹地人口應為涉海第二產業人口和涉海第三產業人口之和,需根據對應海岸帶的產業特性做具體研究。

直接濱海人口應為港口航運用海人口、農漁業用海人口、工業城鎮用海人口、旅游休閑娛樂用海人口之和。

直接用海人口應為海域常住人口和礦產能源用海人口之和。

直接用海人口與直接濱海人口應基于海岸帶各類生產生活特征,囊括海岸帶基本承擔功能。

4.4 用海人口的劃分原則依據

海岸帶空間發展的供需關系中,人口劃分原則主要強調3個方面的發展規律:即空間規律、經濟產業規律和生態規律,三者在不同方面影響著人口的劃分方式。海洋生態保護與資源的利用決定了用海人口的合理規模;地理空間上的特殊性決定了用海人口的劃分層次;而產業經濟結構和海陸規律主導了海洋的供需關系。

用海人口結合海洋產業、海陸的空間特殊性與生態承載能力的劃分依據,可以對預測海岸帶空間規模與邊界劃定進行合理補充。同時,用海需求人口可作為海域空間、岸線資源開發中,評估需求規模的主要因子。因此,能夠弱化城市規劃中以陸定海的傳統思路,擴大規劃編制的考慮范疇。

4.4.1 空間層面上,海陸空間的特殊性影響了人口的劃分方式

當下人口的活動規律仍受到地理空間的局限。海域、海岸帶、陸地三者由于地理空間特殊性,直接影響了人的生產生活的基本規律,因而用海人口的具體需求也多有差別。空間因素是人口劃分的重要原則。

首先,海岸帶空間較陸地而言,雖設立有工業與城鎮用海區用以指導開發建設,但在各類開發建設空間的占比較少,國家對于填海造地區域也有嚴格的管控制度。因而在海域范圍內,直接用海人口的空間活動規律及用海需求主要體現在對資源的保護、開發、利用。

其次,直接濱海人口的空間屬性被劃分為海岸帶空間。由于該區域受到海陸空間的雙重影響,人的空間活動并不僅限于唯一空間,具有一定復雜性,既具有直接用海的空間的需求,又具有在陸地空間對于間接用海的需求。如臨港工業區,故而將此類人口單獨劃分。

最后,涉海腹地人口不同于前兩者,其更集中體現在內陸的腹地空間中生產、生活的人口對海岸帶空間的間接需求。港口規劃強調的港城協調,即從側面反映了海岸帶空間與其腹地空間的需求關系。海岸帶空間的供給服務半徑并不局限于行政邊界范圍,海岸帶空間開發的強度與規模是其腹地空間具體需求的直接作用結果。

4.4.2 海洋的經濟產業規律主導了海岸帶空間用海人口的供需關系

海洋主體功能區劃所規定的重點開發地區中,產業發展占據較為重要的地位?？梢姾０稁Э臻g的發展有賴于基本的經濟產業規律,在海岸帶空間的供需關系中,產業結構所暗含的經濟規律更是主導了空間生產—需求—供給三端的協調發展。因而,研究用海需求人口的概念應該符合基本經濟產業規律。

第一產業:以漁業為例,漁業捕撈區和養殖區占據海岸帶空間資源,直接濱海人口借助臨?？堪兜膬瀯?積極發展港口運輸、倉儲、漁業加工與零售批發,進一步開發濱海旅游。依托漁業資源發展規模,帶動涉海腹地人口進一步發展,而涉海腹地人口的發展需求進一步反作用于漁業資源對于海岸帶空間的開發規模的調整(圖1)。

第二產業:以海洋再生能源為例,如潮汐發電,該能源服務于直接濱海人口,進而促進臨岸海洋產業如港口工業、化工產業發展,并進一步滿足涉海腹地人口需求。對于潮汐發電所需要用海的具體規模,以及臨岸產業的規模,則要考慮到涉海腹地人口和直接濱海人口對此類能源的實際需求(圖2)。

第三產業:以海洋科技研發為例,如海水淡化研究,其研究的技術支撐會直接影響到海水淡化提純的效率,加快對于海水利用的直接需求。淡化后的水資源又會促使直接濱海人口發展工業,使其空間發展規模進一步加強。以此為基礎,便形成海岸帶空間與臨岸、腹地空間的雙向需求,同時也是用海人口在產業分工上的相互補充(圖3)。

圖1 海洋第一產業用海人口供應關系

圖2 海洋第二產業用海人口供應關系

圖3 海洋第三產業用海人口供應關系

4.4.3 海洋生態規律將決定用海需求人口的最終規模

引入用海人口的初衷在于平衡與梳理各類海岸帶空間資源中生態環境與規劃建設空間供需與配比的合理關系,實現海洋可持續發展。海洋生態的可持續性是海岸帶空間發展的基底,因而用海人口概念是其重要抓手與標尺。

用海人口的劃定分類,明確了海洋、濱海、腹地不同空間的有用海需求的人口對于各個開發區內自然資源、生態退化的真實影響,以及具體目標人群與總量。據此可以實現海陸空間供需的調配平衡和海岸帶空間管控制度的完善,提升海岸帶空間生態資源的承載能力。例如,三亞、秦皇島,因海洋旅游資源發展帶來的外來流動人口占據海陸空間,要根據海洋的生態承載力和環境容納量決定接納旅游人口總體數量。

其次,海岸帶空間的生態環境會影響人的身心健康。如,海上溢油污染直接限制了海岸帶空間活動,影響了臨海以及腹地人口的能源、食品供給,導致城市功能難以正常運轉。因此,海洋生態作為海岸帶空間可持續發展的重要原則,不僅需要通過生態紅線在空間邊界上的管控,而且需要在需求端進行用海人口規模容量控制,在供給端要求開發強度符合生態容量與規律。因而用海人口的體系劃分作為空間規劃的前置研究,必當符合生態的控制原則。

5 用海人口的計算實證——以黃驊市為例

以滄州市黃驊市為例,從直接用海人口、直接濱海人口、涉海腹地人口3個方面計算用海人口并論述其計算原理。由于涉海腹地人口數據資料獲取的局限性,選取功能更為綜合的上海港進行橫向對比,實現不同區域涉海腹地人口在數量級上的差異化印證。

黃驊市直接用海人口:黃驊市對于海洋資源直接利用主要體現為海水養殖與育苗,其中有記錄人口為400 戶[29],以河北省平均家庭規模3.21 人/戶[30]計算,約1 284人左右。

黃驊市直接濱海人口:首先,黃驊市旅游文化仍處于發展階段,入境旅游外來游客較少。其次,黃驊市濱海魚苗企業產值4.1億元[31],經黃驊市人均GDP 1 2631.67元/人折合計算,農漁業人口約為32.5萬人。最后,石油化工業產值256 910萬元,折合計算約為20.34萬人,采鹽業產值11 965萬元,折合計算約為9 472人,故直接濱海人口為53.74萬人。另外,黃驊地區的直接濱海人口可借鑒《黃驊市城鄉總體規劃(2015—2030)》數據進行校正,該規劃依托黃驊港的濱海產業優勢發展臨港產業新城,近期規劃人口6.25 萬人,遠期人口預計達20 萬～50萬人。故遠期發展來看,黃驊市直接濱海人口數量級可達53萬人。

黃驊市涉海腹地人口:黃驊市擁有黃驊港,港口主要吞吐貨類為煤炭,占比達84%[32],是陜西、山西向海運輸的距離最近的港口之一。由于需滿足山西、陜西兩省有資源輸出需求的涉海腹地人口,因而有較為明確的腹地服務對象。以陜西煤炭生產總值和人均單位煤炭產量相除,可估計出陜西涉海腹地人口數量級共約40.84萬人,另有山西煤炭產業人口78.2萬人[33],總計黃驊市涉海腹地人口約為119.04萬人。

再以輕重工業貨運門類齊全的上海港為例,每年完成的貨物吞吐量中的一半為上海市以外的經濟腹地物資中轉,經上海港中轉貨物的腹地省市包括江、浙、皖、贛、湘、鄂、川、渝8省[29]。經過各省城鎮化率[34]折算,該港涉海腹地人口數量級共約2.12億人口。

3類用海人口在數量級別的差異,反映了用海人口在海岸帶空間的著力點的差異化的作用。在海岸帶國土空間規劃的編制過程中應明確涉海腹地人口的數量級別,支持和約束海岸帶在生態、生產方面的空間規模。直接濱海人口應當注重其在生產、生活、生態方面對于海岸帶地區內的影響,進行容量等方面的規劃協調與控制。直接用海人口則應當側重生活、生態方面對海洋資源的可持續性影響。

6 基于用海人口的海岸帶國土空間規劃編制思考

海岸帶國土空間規劃要取得生態、空間、產業的供需平衡,在空間規劃具體編制時,應當考慮用海人口實際應用。用海人口概念的提出為各級各類海岸帶國土空間規劃的編制,提供人口測算方法,合理規范空間需求。盡管現有國土空間規劃尚未形成成熟的規劃技術方法與體系,用海人口概念仍然對海岸帶國土空間規劃方面具有規模劃定、約束管控、綜合調配、部門銜接有借鑒意義。

6.1 借助“規模”抓手,能夠有效銜接不同層次、屬性的空間規劃

用海人口概念為海岸帶空間規模的定量化管控提供了研究抓手,利用用海人口約束空間規模,厘清國土空間規劃與城市規劃的工作邊界,以尋求空間規劃的最佳規模的彈性區間。黃驊市用海人口的測算總數基本和黃驊市城市總體規劃中臨港產業人口總數預測量級相符,并在規劃編制中已提供相應的空間預留,滿足了城市規劃框定的控制線與國土空間規劃的區線基本邊界重合的先決條件。控制城鄉開發建設邊界突破合理區間,提升土地效率,減少對生態負影響,從而實現規劃工作底圖一致性。

其中,控制已填未利用填海造地區域是調控彈性空間重要來源。當前,填海造地區域尚有1 143 km2仍作為已填未利用區域,人工岸線比例由1990年的18.3%發展到2017 年的55%以上[35]。以天津為例,《濱海新區城市總體規劃(2011—2020年)》和旅游等相關行業規劃擬填海面積達到413.6 km2,是海洋功能區劃圍填?？刂茢?2 km2的4.5 倍[32]?？梢姵鞘幸巹澋膶嶋H規模由于多方面原因,常突破規劃建設面積。未來,黃驊市的人口規模尚可通過拓展自身的陸地空間得以承載。故應當發揮現有黃驊港口資源,暫緩已圍尚未填的填海工程,發揮海岸帶的生態效益,保證人均海岸帶空間資源占用量。

6.2 依托“量”的維度,強化海洋國土空間規劃的剛性

海岸帶國土空間規劃的核心作用之一是綜合海岸帶生態承載能力和各項人均用海指標,對海洋開發強度與潛力進行研究分析,從而劃定不同主導功能,實現海岸帶空間邊界范圍的剛性界定和分區用途管控。

6.2.1 基于生態資源保護角度,強化國土空間邊界的剛性

用海人口主要通過明確“量”的層面反映海岸帶空間的需求,進而豐富海岸帶的評價因子(表1)并對空間用途進行約束,從而引導海岸帶空間的保護利用與結構引導。

表1 基于用海人口的海洋空間規模邊界評價因子

在海岸帶空間規劃中考量海洋災害風險、環境容量、海洋開發強度等指標,應將為用海人口進行必要的空間估算和預留,同時對用海人口的涉?；顒舆M行必要的管控。在陸域國土空間規劃的評價指標中除評估海洋資源總量外,還可根據用海人口測算出資源的可持續能力。

6.2.2 明確海岸帶國土空間各類功能的空間用途

當前海洋功能區劃是以海洋水質、沉積物、生物質量作為評測標準,是對環境提出正向要求,但是缺乏功能用海人口的負向影響的測度因子(表2)。而用海人口對于海岸帶基本功能訴求進行再次整理,通過綜合資源稟賦和人均占用資源指標對海岸帶資源實現了規模邊界劃定。避免了空間與資源的超負荷承載。

表2 基于用海人口的海洋空間用途評價因子

6.3 通過用海人口的計量體系建立,輔助海岸帶國土空間規劃中管理部門統籌協調

海岸帶空間權屬復雜,涉及漁業、農業、林業、海洋等部門,各部門人口劃分方式存在分歧。用海人口是海岸帶國土空間規劃的前置研究內容,為管理主體、規劃編制提供統一人口口徑,是海岸帶國土空間規劃實施與管理的紐帶。可以避免各涉海部門在海域使用上的相互沖突,進而實現海域功能分區與沿岸陸域功能分區的協調,使海陸經濟與生態間的矛盾降到比較低的程度,提高海洋和陸域在經濟和生態上的綜合效益[36]。

7 結論

海岸帶空間的供給側改革更應體現在空間需求端對用海人口內涵與體系的梳理,明確用海群體和用?？臻g需求。才能完善需求端,指導供給端,保護開發生產端,實現海洋生態的協調有序發展。

本研究建立了用海人口概念、分類、原則與測算方法。并以河北省黃驊市為例,基于直接用海人口、直接濱海人口、涉海腹地人口在生態、空間、產業規律的指導作用,將其作為空間需求端的前置性研究內容,納入現有相關海洋規劃編制研究內容之中。

同時,海岸帶空間系統復雜,海岸帶空間的供給側改革需要海陸空間的協同發展,用海人口的預測與空間資源的具體關聯模型還需進一步深入研究,用海人口的概念與劃分方式也應該和未來的規劃編制體系、海岸帶空間、經濟、生態發展相互協調,實現動態更新。