甘肅高效節(jié)水灌溉項目績效評估指標體系構建

黃珍　牛最榮　趙霞　薛媛　張芮　張彥洪　高彥婷

摘 要：構建一套科學的評估指標體系有助于全面評價節(jié)水灌溉項目取得的績效，并能及時發(fā)現項目推行、實施中的問題，從而為項目決策提供科學依據。結合甘肅高效節(jié)水灌溉項目現狀，提出了由項目規(guī)劃與實施、政策制定與效果、工程質量與效益、項目運行管理與可持續(xù)性等4個方面23個指標構建甘肅高效節(jié)水灌溉項目績效評估指標體系，并通過對已實施高效節(jié)水灌溉技術的甘肅石羊河流域進行實地調查，結合層次分析法建立模型進行實例分析。

關鍵詞：節(jié)水灌溉工程;績效評估;指標體系;層次分析;甘肅省

中圖分類號：S274?? 文獻標志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.03.031

Construction of Performance Evaluation Index System of Gansu High

Efficiency Water Saving Irrigation Project

HUANG Zhen， NIU Zuirong， ZHAO Xia， XUE Yuan， ZHANG Rui， ZHANG Yanhong， GAO Yanting

（College of Water Conservancy and Hydropower Engineering， Gansu Agricultural University， Lanzhou 730070， China）

Abstract：Constructing a set of scientific evaluation index system is so useful to evaluate the benefits of water-saving irrigation projects comprehensively and find out the problems in the implementation of projects in time， thus providing scientific basis for project decision-making. This paper put forward 23 indexes from four aspects to construct the performance evaluation index system of Gansu efficient water-saving irrigation project through combining with the current situation of Gansu efficient water-saving irrigation project. These four aspects were respectively project planning and implementation， policy formulation and effect， project quality and benefit， project operation management and sustainability. It established a model for example analysis through the field investigation of the Shiyang River basin in Gansu Province， which had implemented the high efficient water-saving irrigation technology. This model combined the analytic hierarchy process （AHP）.

Key words： water saving irrigation engineering; performance evaluation; index system; Analytic Hierarchy Process（AHP）; Gansu Province

甘肅省從20世紀70年代開始探索節(jié)水灌溉，在全國屬開展較早的地區(qū)。2004年在農業(yè)部的支持下，敦煌市、金塔縣、民勤縣率先在棉花種植中推廣膜下滴灌水肥一體化技術，并擴展到加工型番茄、籽瓜、枸杞等經濟作物[1]。2008年在農田節(jié)水技術示范推廣項目中提出保墑、節(jié)水、投資少的壟膜溝灌技術，并在臨澤縣、甘州區(qū)的制種玉米和玉門市、肅州區(qū)及石羊河流域的大田玉米中應用，取得了顯著的節(jié)水增產效果[2]。2012年，甘肅省水利廳組織編制完成了《甘肅省河西走廊國家級高效節(jié)水示范區(qū)實施方案》，并通過水利部審查。

隨著2013年“一帶一路”倡議的提出，甘肅作為我國向西開放的重要門戶和區(qū)域合作戰(zhàn)略基地，將有更多的高效節(jié)水灌溉項目提上建設議程。一個地區(qū)應重點發(fā)展和采用何種灌溉技術，不只取決于技術的先進性、可行性，更取決于該技術帶來的綜合效益以及使用者的認可度。構建一套科學的評估指標體系有助于全面評價節(jié)水灌溉項目取得的績效，并能及時發(fā)現項目推行、實施中的問題，從而為項目決策提供科學依據。通過對甘肅省已實施高效節(jié)水灌溉技術的河西走廊及蘭州、白銀等地區(qū)進行實地調查，筆者試圖建立一套適合甘肅省高效節(jié)水灌溉工程的評估指標體系，以期為政府發(fā)展高效農業(yè)提供參考。

1 評估指標體系的設計原則

1.1 節(jié)水灌溉工程績效評估的內涵

績效（performance）一詞最早用于投資項目管理方面，指組織或個人為所追求目標而開展的相關活動的結果，多用于政府投資的公共管理領域。節(jié)水灌溉項目多為中央和省級財政投資，投資數額大，收益群體為分散農戶，所得收益和產生效益難以量化，同時受專業(yè)領域限制，致使開展相關研究的學者少，研究成果匱乏。

從節(jié)水灌溉工程的推行者來看，節(jié)水灌溉項目績效評估屬于政府績效評估范疇。國內有學者認為政府績效即政府履職行為及其產生的具體和抽象的效用，有個人績效和組織績效之分，也有具體的政治績效、經濟績效和社會績效之分[3]。政府績效評估是政府職能部門通過自我評估、專家評估、公民及輿論評估等多重評估體制，運用科學合理的程序、標準和方法，對政府行為主體在工作中所取得的業(yè)績、做出的行為以及由此產生的一系列的影響作出客觀、合理、準確的評估，以此來判斷所存在的問題，從而進一步推動政府工作效率和服務質量的提高[4]。有學者提出節(jié)水灌溉工程評估指標體系是度量節(jié)水農業(yè)生產方式對農村社會、經濟、生態(tài)三大系統(tǒng)影響的參數，通過對節(jié)水灌溉工程帶來的社會效益、經濟效益和生態(tài)效益的指標量化來分析和評價某一區(qū)域推行節(jié)水灌溉技術所產生的綜合效益[5]。

1.2 評估指標篩選原則

構建一套科學的評估指標體系是有效開展節(jié)水灌溉項目績效評估的核心，指標體系應科學、客觀、全面地反映節(jié)水灌溉工程的各種情況，具體指標要求周密、合理、客觀，能涵蓋被評價對象的重要內容。因此，在篩選評估指標時應遵循以下原則。

（1）可行性原則：各指標要素須明確清晰，信度、效度、難度和區(qū)分度易于把握，便于收集數據，具有較強的可操作性。定性指標與定量指標相結合，對于不能量化的指標，合理轉換形式，先定性、后定量，轉換為可計量、可統(tǒng)計、可比較的量化指標。

（2）系統(tǒng)性原則：指標體系要系統(tǒng)，選擇的指標之間要有一定的邏輯關系，既相互獨立，又彼此聯系，能夠從灌溉工程的基礎建設、高效節(jié)水技術工作實施與節(jié)水灌溉項目工作成效三個維度全面地反映高效節(jié)水灌溉項目的整體情況。

（3）層次性原則：為了提高評價的科學性、準確性，評價指標體系要有一定的層次性，從宏觀層面到微觀層面逐層分解，構成一個不可分割的評估體系。體系由目標層、準則層、指標層構成，目標層反映高效節(jié)水灌溉項目績效評估的目標，準則層是對目標層內容的細化和拓展，指標層是在準則層的基礎上篩選出能夠反映節(jié)水灌溉工程主要狀態(tài)與特征的具體指標。通過分層分類建立的指標體系，可以從不同角度直觀反映高效節(jié)水灌溉工程的綜合情況。

（4）導向性原則：指標體系的設計應依據節(jié)水灌溉管理工作的改進目標，有意識地添加某些指標要素，如效率、效益、成本、滿意度和農戶意愿等，作為評估導向性的重要體現。對客觀性指標，主要采用指標評分表方法;對主觀性指標，主要采用問卷調查方法。

2 評估指標體系框架

指標體系構建以上述原則為指導，結合甘肅省河西走廊國家級高效節(jié)水灌溉示范區(qū)項目評估的目的，綜合考慮該地區(qū)的自然條件、水資源條件、農業(yè)種植狀況、經濟發(fā)展水平、生產管理體制以及相關社會因素，將高效節(jié)水灌溉項目中資金、勞動力、技術等投入和高效節(jié)水灌溉工程組織管理、工程管理、運行管理等內容以及高效節(jié)水灌溉技術產生的社會效益、經濟效益和生態(tài)效益等放入高效節(jié)水灌溉工程評估框架中，從高效節(jié)水灌溉示范項目的基礎建設、工作實施與工作成效三個維度來構建高效節(jié)水灌溉工程評估框架。將基礎建設、工作實施、工作成效具體劃分為項目規(guī)劃與實施、政策制定與效果、工程質量與效益、項目運行管理與可持續(xù)性等4個方面。

3 評價指標體系構建

3.1 評價指標篩選

根據指標篩選的基本原則，采用匹茲堡大學教授托馬斯·賽蒂（T.L.Saaty）提出的層次分析法，充分考慮影響高效節(jié)水灌溉推廣的主要因素，結合甘肅地域特點，查閱相關文獻[5-15]，并多次與甘肅省從事節(jié)水灌溉的專家學者、基層工作人員和灌區(qū)管理人員及項目決策者進行座談，經過多輪次的指標篩選與優(yōu)化，提出適合甘肅省高效節(jié)水灌溉項目的評估指標。定性指標選取參考邱東提出的五條原則：目的性、全面性、可行性、穩(wěn)定性、與評價方法協調性[16]。定量指標的選取參考蘇為華提出的單體測驗與整體測驗的理論，在完整性、一致性、可行性、準確性、區(qū)分度、冗余度等方面進行了檢驗[17]。

經過檢驗與修正，最后構建了甘肅省高效節(jié)水灌溉項目績效評估指標體系，見表1。

3.2 指標處理及分級

實施評估前須對評估指標進行無量綱化處理。評估指標類型的不同，指標無量綱化的方法也有所不同，可以根據所取得的資料采用專家評分法、Delphi法、層次分析法和隸屬度法等。對于定性變量，在實際工作中采用模糊數學方法來量化，將定性變量的指標劃分為5個等級，分別為Ⅰ級（很好）、Ⅱ級（較好）、Ⅲ級（一般）、Ⅳ級（較差）和Ⅴ級（很差），在具體評估時采用最大隸屬度原則確定指標等級。

不同地區(qū)的自然特性不同，各級政府對推行高效節(jié)水灌溉項目的出發(fā)點和落實手段不同，農戶對高效節(jié)水灌溉技術的認識不同，對高效節(jié)水灌溉技術的價值取向也就不同，不同指標的重要性亦隨之不同。即使同一指標，在不同地域、不同時期，其重要性也是不斷改變的。因此，高效節(jié)水灌溉工程項目評估指標的分級和權重應當結合工程類型因時而異、因地而異。

3.3 指標體系實例應用

3.3.1 項目概況

石羊河流域位于甘肅省河西走廊東部，烏鞘嶺以西，祁連山北麓，是甘肅省河西走廊三大內陸河流域之一。流域行政區(qū)劃包括武威市的古浪縣、涼州區(qū)、民勤縣全部及天祝縣部分，金昌市的永昌縣及金川區(qū)全部，以及張掖市肅南裕固族自治縣和山丹縣的部分地區(qū)、白銀市景泰縣的少部分地區(qū)。耕地面積37.12萬hm2，農田灌溉面積30.00萬hm2。

考慮石羊河主要流經武威市和金昌市，故在調查時以武威、金昌為重點調查地區(qū)，張掖市調查肅南縣和山丹縣，白銀市調查景泰縣。調查項目在石羊河流域分布情況見表2。

3.3.2 評價指標權重的確定

采用AHP層次分析法來確定評價過程中的權數分配，基于層次分析法相對重要性設計了專家打分表，根據1～9標度法，將各項元素的重要性進行兩兩比較后構造各層判斷矩陣。請從事節(jié)水灌溉的專家學者、基層工作人員和灌區(qū)管理人員對23個指標進行打分，利用矩陣確定指標元素相對重要性的權數。如指標層P1～P7 的判斷矩陣為

APC1=a11a12a13a14a15a16a17a21a22a23a24a25a26a27a31a32a33a34a35a36a37a41a42a43a44a45a46a47a51a52a53a54a55a56a57a61a62a63a64a65a66a67a71a72a73a74a75a76a77

同樣構建判斷矩陣APC2、APC3、APC4，求各判斷矩陣的特征向量，并進行歸一化處理，可求得指標層權重集。用同樣方法構造準則層的判斷矩陣：

ACT=C11C12C13C14C21C22C23C24C31C32C33C34C41C42C43C44

求ACT的特征向量并進行歸一化處理，確定準則層權重。各指標綜合權重計算結果見表3。

3.3.3 綜合評價

采取與當地工作人員座談、入戶調查、現場實地調查、咨詢專家、查閱水行政主管部門有關資料等方式獲取信息，結合表1，將評估標準分為5個等級。對于定性變量采用模糊數學方法來量化，劃分為Ⅰ級（很好）、Ⅱ級（較好）、Ⅲ級（一般）、Ⅳ級（較差）和Ⅴ級（很差），在具體評估時采用最大隸屬度原則確定指標等級。定量指標根據規(guī)范、相關文獻、專家意見等進行分級，具體分級標準見表4。

在確定權重和指標評價表的基礎上，采用加法合成進行數據處理，基本公式為Cik=Aik·Pik， 其中：Cik 為第i層第k組評價矩陣，Aik為對應指標Pik 的權重向量。在每一層的評價中，該層中的各因素集為前一層的評價集。通過這種方法進行指標層對準則層的評價和準則層對目標層的評價，項目指標評價表和項目綜合評價結果分別見表5和表6。

該地區(qū)節(jié)水灌溉項目綜合評價結果為Ⅱ級，表明項目絕大部分目標已經實現并取得接近預期的效益。表5中年度項目驗收比例評分低，據調查因國家及省相關部門尚未統(tǒng)一組織驗收，故驗收比率很低，與實際情況相符。從表3來看，項目驗收比例層權重為0.073 4，在項目規(guī)劃與實施中為最小，綜合考慮其他因素，對項目規(guī)劃與實施的評定影響甚微，故項目規(guī)劃與實施評價為Ⅰ級，既表明相關工作取得了預期的成效，也表明在其他方面有待改進。

4 結 語

高效節(jié)水灌溉項目績效評估是一個多學科交叉的綜合課題，評估指標體系涉及領域廣、內容多，制約高效節(jié)水技術落實和推廣的因素較為復雜，有些指標需要多次篩選或者評估方案設計后才能給出，某些指標仍需改進。同時，及時全面地對高效節(jié)水灌溉項目進行評估，也是節(jié)水灌溉技術推廣的一個重要環(huán)節(jié)，其評估結果可以真實反映高效節(jié)水灌溉項目的綜合效果，在某種程度上可為當地政府決策提供參考。目前甘肅省高效節(jié)水灌溉項目績效評估工作尚處于探索階段，無論是指標體系，還是評價標準和評價方法，都有待進一步研究和完善。

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【責任編輯 許立新】

收稿日期：2018-11-06

基金項目：甘肅省水利科技計劃項目（ZFCGXH-2017-117，ZFCGXH-2017-176）;甘肅省青年科技基金資助項目（18JR3RA186）;甘肅農業(yè)大學水利水電工程學院青年教師科技創(chuàng)新基金資助項目（SLSDXY-QN2018-05）

作者簡介：黃珍（1975—），女，甘肅景泰人，講師，主要從事能源與環(huán)境工程方面的教學與研究工作

E-mail：huangzhen7507@126.com