芒市秸稈禁燒現狀與環境監管對策研究

喬楊青

摘 要 每年農忙收獲時節，芒市農民習慣將農作物秸稈進行焚燒處理，燃燒釋放出來的煙塵攜帶大量的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物以及一些其他有害物質，對大氣造成極大的破壞。秸稈禁燒是生態和農村環境監察工作重點之一，也是確保環境空氣質量的重要手段。雖然政府投入大量人力物力財力開展秸稈禁燒工作，芒市生態環境監察部門也加大行政處罰力度，但效果甚微。作者結合芒市秸稈禁燒工作現狀，有針對性地提出環境監管對策。

關鍵詞 秸稈禁燒;污染;環境監管;行政執法

芒市地處云南省西部，德宏州東南部，是一個傣族、景頗族聚居的邊疆小城。東、東北接保山市龍陵縣，西南連瑞麗市、畹町經濟開發區，西、西北與梁河縣、隴川縣隔龍江（隴川江）相望，南與緬甸交界。每年農忙收成季節芒市周邊鄉鎮的田地隨處可見露天焚燒秸稈現象。主要原因是廣大群眾對秸稈焚燒危害的認識不夠，同時當地部門采取的措施不得力。因此，加強對秸稈焚燒環境監管執法研究并提出對策具有重要意義。

1芒市秸稈禁燒工作問題分析

1.1 芒市秸稈焚燒現狀

2016 年之前，芒市秸稈禁燒工作基本停留在宣傳層面，農民對秸稈禁燒宣傳標語視而不見。2016年之后，隨著空氣質量的逐步下降，芒市政府積極響應上級政策，嚴格管控農村秸稈焚燒。但是由于禁燒工作推進較緩慢，行政處罰工作也無法全面鋪開，農民都抱著僥幸心理偷偷地焚燒秸稈。一些地區甚至出現農民點火、干部滅火的現象。隨著秸稈禁燒行政處罰力度的強化，2016 年起農民焚燒秸稈現a象逐步減少，但是部分農民圖方便將秸稈閑置在溝渠中，造成農田水利設施堵塞，秸稈的規范處置成為難題[1]。

（1） 留茬高、耕作困難，焚燒簡易又方便

隨著芒市經濟的快速發展，人民生活水平不斷提高，家用電器、電磁爐、燃氣灶的廣泛普及，農民對柴草的需求大幅下降。據調查，芒市使用的收割機留茬高達20厘米左右，造成下茬種植的困難。由于廢棄的秸稈處置成本較高，焚燒產生的草木灰不僅可以作為肥料還能消滅病蟲害，所以農民寧愿冒著被處罰的風險也要焚燒秸稈。

（2）缺乏處置技術，農民找不到秸稈“變廢為寶”的途徑

芒邊疆少數民族地區工業科技相對落后，芒市秸稈回收處置處理成本高，難度大。為解決秸稈回收處置問題，芒市招商引資建設了六個生物質燃料加工廠，均可以回收秸稈、豆藤等作為原料加工生產生物顆粒燃料，但是捆扎后秸稈的收購價較低，農民需要耗費體力、投入資金將捆扎后的秸稈運送到企業，除去人工勞務費和運輸費用所剩無幾。加之芒市村寨的大批青壯年進城務工、經商，農忙時農村勞動力以婦女、老人為主，農作物從收獲到播種間隔時間短，秸稈新型處置方法成本高，使得秸稈就地焚燒成為省錢省力的選擇[2]。

1.2 芒市秸稈禁燒政策執行中存在的主要問題

（1）芒市秸稈禁燒政策實用性欠缺

2019年之前芒市沒有出臺適宜當地的秸稈禁燒政策，禁燒執法工作依照《中華人民共和國大氣污染防治法》的相關規定執行。芒市人民政府指定農業、環保、鄉鎮等部門建立聯合巡查機制并開展秸稈綜合利用工作，環保部門對焚燒秸稈的行為實施行政處罰。由于只有芒市環保部門才具有秸稈禁燒的行政處罰權，導致其他部門發現秸稈焚燒現象時只能批評教育，執法的積極性受到影響。秸稈焚燒主要分布在芒市轄區各鄉鎮，芒市生態環境監察部門人少事多任務重，每年農忙時僅靠十余名環境監察人員開展行政執法工作根本分身乏術，所以秸稈禁燒工作無法全力推進。

（2）宣傳與行政處罰力度不足

芒市邊疆少數民族地區，受人力、資金條件限制，秸稈禁燒宣傳教育還沒有真正深入鄉寨，農民環保意識不強，沒有意識到焚燒秸稈的危害，另外，秸稈禁燒監管力度不強，執法手段也比較單一。每年單靠環保局監察大隊執法人員查處幾名焚燒農民，根本無法從根本解決普遍的秸稈焚燒問題[3]。

2秸稈禁燒環境監管對策

2.1 完善秸稈禁燒和綜合利用政策

雖然芒市逐步建立了秸稈禁燒的相關政策要求，但是政策的籠統性使得在執行過程中缺乏可操作性，秸稈焚燒的治理工作舉步維艱。

（1） 芒市政府部門需進一步細化秸稈禁燒政策，形成具體可操作的實施細則，明確各職能部門的工作職責，完善對治理秸稈焚燒處罰主體的授權規定，使聯合執法工作做出實際效果，避免各部門相互推諉責任。同時，加大對違法焚燒秸稈者的行政處罰，推進秸稈綜合利用的規定，并為各地秸稈全面禁燒制定時間表，強化基層監督，為基層執法者提供強有力的法律支撐。

（2） 健全秸稈綜合利用補償制度，對農民因推行新的秸稈處理方式遭受的損失予以補償，提高現有補償標準，提高農民收益，激發農民對秸稈綜合利用工作的信心。還應扶持一批秸稈綜合利用的單位，鼓勵當地有條件的農民自主創業并給予資金補貼和政策支持[4]。

2.2 轉變禁燒政策執行方式，變堵為疏

當前，芒市秸稈禁燒基層執法工作具有強制性，不能從根本上解決秸稈焚燒問題。行政執法者需切身關注農民的利益，為農作物秸稈謀出路，讓農民看到成果、得到實惠，變被動禁燒為主動舍不得燒才能取得真正實效。政策的宣傳要讓保護環境、秸稈綜合利用的觀念深入人心，讓農民了解秸稈焚燒的危害以及秸稈還田的好處，不斷提高農民的環保意識，提高農民開展秸稈綜合利用的熱情，為秸稈禁燒政策的落實提供思想認識上的保證[5]。

2.3 開展秸稈禁燒區域聯動，全面禁燃禁燒

結合大氣污染源解析成果，芒市要與相鄰縣市并在各相鄰鄉鎮之間共同開展禁燒區域聯動。一是建立區域聯動信息溝通工作。互留聯系方式，在發現相鄰區域秸稈燃燒后，相鄰鄉鎮、環保和農業等部門要能及時互通信息，做到及時發現和撲滅。二是建立聯席會議制度。相鄰縣市、相鄰鄉鎮的環保和農業部門要輪流定期組織召開聯席會議，商討當前秸稈禁燒工作面臨的問題、重點，找出解決對策。集中力量做好機場周邊、高速公路等交通干線附近以及政府劃定的禁燒區域內的秸稈禁燒工作。白天區域巡查，晚上設點督察，嚴防“第一把火”，從重從嚴處罰，樹立環境執法的權威[6]。

2.4 環境監管手段多樣化

秸稈禁燒工作的執法對象不同于工業企業，往往是當地農民，很多還是留守老人。此外，秸稈禁燒巡查面廣、環境監察力量不足、人員不夠往往造成監管盲區。要提高環境監管手段的多樣化，將秸稈禁燒工作納入鄉鎮黨政“一把手”考核目標責任制，層層分解秸稈禁燒工作，縣、鄉鎮、村、小組逐級落實，政府主管領導重視，基層積極參與，充分發揮基層三級的監管作用。德宏州自2020年1月1日頒布實施了《德宏州鄉村清潔條例》，明確在露天禁燒區禁燒秸稈、枯枝、落葉、雜草及生產生活垃圾等產生煙塵污染的物質，否則將由村民委員會、村民小組等村民自治組織依據村規民約（居民公約）給予批評教育，并要求限期改正;逾期未改正的，由鄉鎮人民政府給予行政處罰。只有真正將行政執法權交由鄉鎮，才能更好地擴大執法范圍，避免秸稈禁燒盲區，也能解決環境監管人員不足的問題[7]。

2.5 利用科技手段強化禁燒監管工作

充分利用生態環境部環境衛星中心每日在網站上提供的《秸稈禁燒遙感監測日報》這一科技手段，監管部門要安排專查閱遙感通報中的燃火點，對本轄區內的燃火點及時開展現場監察，并嚴肅追究相關人的責任[8]。

3結束語

總之，秸稈禁燒工作必須充分結合實際，“疏堵”結合，才能從根本上解決焚燒污染問題。秸稈禁燒是生態和農村環境監察工作重點之一，也是確保環境空氣質量的重要手段，芒市政府和相關職能部門要加大宣傳力度，利用科技手段開展區域聯動，加強行政執法力度，才能實現秸稈禁燒工作的有序推進。

參考文獻

[1] 陳蒙蒙.秸稈焚燒的法律規制[D].蘇州：蘇州大學，2014.

[2] 孫亞萍.青島市農作物秸稈資源綜合利用現狀及對策[J].農業環境與發展，2014（3）：38-40.

[3] 張會恒.政府規制工具的組合選擇：由秸稈禁燒困境生發[J].改革，2012（10）：136-141.

[4] 蔣植寶，丁奎.高度重視農作物秸稈的禁燒與利用：以江蘇省姜堰市為例[J].農業環境與發展，2006，23（2）：58-61.

[5] 吳迪.秸稈焚燒治理的法律對策研究[D].青島：中國海洋大學， 2012.

[6] 周應恒，胡凌嘯，楊金陽.秸稈焚燒治理的困境解析及破解思路：以江蘇省為例[J].生態經濟，2016，32（5）：175-179.

[7] 文春波，錢發軍，任杰.河南省秸稈資源綜合利用現狀與對策[J].現代農業科技，2015（8）：249-250.

[8] 趙祥宇.我國秸稈焚燒的現狀危害與禁燒管理對策[J].改革與開放，2016（4）：127-128.