基層勞動(dòng)監(jiān)察的困境及其改進(jìn)對(duì)策

楊才甫

資本具有天然的逐利性，不能任由其自我發(fā)展，故而需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控職能進(jìn)行介入。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，社會(huì)財(cái)富是由勞動(dòng)力和資本的結(jié)合創(chuàng)造而成的，這個(gè)過(guò)程中人與人之間的關(guān)系可以看做勞動(dòng)關(guān)系或勞資關(guān)系，其對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、和諧可持續(xù)發(fā)展都有著非常重要的影響。故而從這種關(guān)系誕生之日起，就受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注，其重要性不言而喻。作為社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，近些年來(lái)勞動(dòng)法律體系逐漸完善，在保障勞動(dòng)者合法權(quán)益的同時(shí)，也賦予企業(yè)用人單位更多的責(zé)任，更為勞動(dòng)司法和勞動(dòng)執(zhí)法工作的開(kāi)展提供了有力的依據(jù)。目前勞動(dòng)關(guān)系的突出問(wèn)題表現(xiàn)在勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)方面，面對(duì)這種形式，除了被動(dòng)的勞動(dòng)仲裁和司法裁決，主動(dòng)性更強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察明顯能夠發(fā)揮更為積極的作用。目前基層的勞動(dòng)監(jiān)察工作面臨著很大的困境，影響了其作用的有效發(fā)揮。

一、基層勞動(dòng)監(jiān)察工作面臨的困境

1.勞動(dòng)監(jiān)察的執(zhí)法依據(jù)不夠明確規(guī)范。完善的法律體系是執(zhí)法工作的基礎(chǔ)，這些年來(lái)我們?cè)趧趧?dòng)監(jiān)察方面取得進(jìn)步很多都是來(lái)自于勞動(dòng)監(jiān)察立法的不斷完善，但是在實(shí)際的工作中發(fā)現(xiàn)，目前的相關(guān)法律法規(guī)仍然存在著很多的問(wèn)題。具體表現(xiàn)在雖然法律賦予了勞動(dòng)監(jiān)察部門的管轄范圍，卻沒(méi)有賦予其足夠的執(zhí)行權(quán)力。基層工作人員在面對(duì)拒不配合的情況，能夠采取的措施非常的單一且力度不足，缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。很難對(duì)用人單位的違法行為形成有效的恫嚇。

作為勞動(dòng)監(jiān)察部門的執(zhí)法依據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》并沒(méi)有賦予執(zhí)法人員強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，規(guī)定了勞動(dòng)監(jiān)察部門在面對(duì)用人單位拒不配合調(diào)查取證時(shí)只能做出責(zé)令整改和數(shù)額不高的罰款的方式。如果用人單位不履行勞動(dòng)監(jiān)察部門的處罰決定，只有到法院提起行政訴訟，勞動(dòng)監(jiān)察部門只能在三個(gè)月的訴訟期滿之后才能申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

這種結(jié)果的處罰對(duì)用人單位的影響非常有限，用人單位的違法成本很低，勞動(dòng)監(jiān)察的執(zhí)法成本很高，但是效率卻非常低，嚴(yán)重影響實(shí)際的執(zhí)行效果。影響了勞動(dòng)者對(duì)于勞動(dòng)監(jiān)察部門的信心，容易引發(fā)群體性事件。

2.勞動(dòng)監(jiān)察的獨(dú)立性不足。目前我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察雖然取得了不小的進(jìn)步，但是并沒(méi)有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，總體上說(shuō)勞動(dòng)監(jiān)察的法律體系仍然相對(duì)緩慢。勞動(dòng)監(jiān)察部門的執(zhí)法常常會(huì)收到許多因素的干擾和制約，缺乏足夠的獨(dú)立性。（1）在一些地方勞動(dòng)監(jiān)察部門的工作中就經(jīng)常會(huì)遇到地方保護(hù)主義的干擾。我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察部門受到當(dāng)?shù)卣蜕霞?jí)主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，作為領(lǐng)導(dǎo)部門，其對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察部門工作的干預(yù)就具備了一定的合法性。與此同時(shí)勞動(dòng)監(jiān)察部門的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源還是地方政府，在實(shí)際的工作中勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)不得不進(jìn)行一定程度的妥協(xié)。（2）雖然當(dāng)?shù)卣畵芨兑欢ǖ墓ぷ鹘?jīng)費(fèi)，但是勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作仍然需要經(jīng)常面對(duì)經(jīng)費(fèi)和人力不足的情況。經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題從一定程度上影響了勞動(dòng)監(jiān)察部分的工作效率和工作質(zhì)量，諸如缺乏經(jīng)費(fèi)不能購(gòu)置必須設(shè)備，不能進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)是相當(dāng)普遍的。目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勞動(dòng)監(jiān)察部門的工作量是越來(lái)越大，除了案件辦理，還需要走訪用人單位、勞動(dòng)者、個(gè)體工商業(yè)戶等進(jìn)行宣導(dǎo)和問(wèn)題解決，需要大量的高素質(zhì)人才。目前的勞動(dòng)監(jiān)管部門的人力資源對(duì)于目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。（3）由于目前勞動(dòng)監(jiān)察部門的權(quán)限，面對(duì)一些案件往往需要和其他部門相互配合，但是由于勞動(dòng)監(jiān)察部門的執(zhí)法力度不足，則需要相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門協(xié)助。面對(duì)多部門的共同作用，用人單位往往妥協(xié)，能夠取得比較好的效果，但是從另一個(gè)層面來(lái)說(shuō)，這樣卻弱化了勞動(dòng)監(jiān)察部門的權(quán)威性和執(zhí)法效率。

3.勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法的范圍不夠明確。勞動(dòng)者在維護(hù)個(gè)人權(quán)益的過(guò)程中，常常混淆勞動(dòng)監(jiān)察和勞動(dòng)仲裁，雖然同為勞動(dòng)爭(zhēng)議解決機(jī)制的重要組成部分，但是兩者還是存在很大的區(qū)別。兩者分別對(duì)應(yīng)勞動(dòng)關(guān)系的私法屬性和公法屬性，職責(zé)和功能也是不一樣的。勞動(dòng)仲裁以引入中立的第三方構(gòu)成三方結(jié)構(gòu)，這個(gè)結(jié)構(gòu)下勞動(dòng)者和用人單位依照法定程序進(jìn)行平等的對(duì)話，進(jìn)行有效的溝通，采取相對(duì)和平的方式解決勞動(dòng)糾紛，一般都可以取得較好的結(jié)果。

勞動(dòng)監(jiān)察中的勞動(dòng)監(jiān)察部分不是以第三方介入，而是站在勞動(dòng)者的位置與用人單位對(duì)話，促成勞動(dòng)爭(zhēng)議的解決。因?yàn)閯趧?dòng)監(jiān)察部門是國(guó)家機(jī)關(guān)，擁有公權(quán)力，本身會(huì)對(duì)用人單位形成一定的威懾。相對(duì)于勞動(dòng)仲裁，求助勞動(dòng)監(jiān)察部門的維權(quán)效率更高。

這就導(dǎo)致了不少勞動(dòng)者在面對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛會(huì)直接求助勞動(dòng)監(jiān)察部門。勞動(dòng)仲裁的作用沒(méi)有得到有效的發(fā)揮，勞動(dòng)監(jiān)察部門的工作壓力卻在增大。面臨人員和經(jīng)費(fèi)不足的勞動(dòng)監(jiān)察部門很多時(shí)候不能有效的應(yīng)對(duì)。

4.勞動(dòng)監(jiān)察部門面對(duì)行政訴訟處于劣勢(shì)。勞動(dòng)監(jiān)察部門對(duì)用人單位的違法行為處理原則上屬于行政行為，雖然能對(duì)用人單位形成一定的影響，但是執(zhí)法薄弱的現(xiàn)實(shí)讓現(xiàn)實(shí)工作中存在一定的漏洞。如果用人單位針對(duì)進(jìn)行訴訟，勞動(dòng)監(jiān)察部門通常都會(huì)敗訴。

二、勞動(dòng)監(jiān)察所處困境產(chǎn)生的原因分析

勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法雖然取得了諸多的成績(jī)，但是基層的工作推進(jìn)仍然是困難重重。產(chǎn)生這種情況的原因并非孤立存在而是有著一定的系統(tǒng)性，需要從多個(gè)角度進(jìn)行分析。

1.勞動(dòng)監(jiān)察部門的地位較弱。我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察的相關(guān)立法開(kāi)始于建國(guó)初，由于當(dāng)時(shí)采取的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，用人單位和勞動(dòng)者的劃分并不嚴(yán)格，勞動(dòng)監(jiān)察法雖然存在但是作用有限，當(dāng)時(shí)勞動(dòng)監(jiān)察的主要關(guān)注范圍是勞動(dòng)安全，也承擔(dān)著一定的政策宣傳作用，勞動(dòng)監(jiān)察部門在這樣的格局下是依附于政府其他部門的存在。

改革開(kāi)放之后隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，勞動(dòng)監(jiān)察的權(quán)力呈現(xiàn)碎片化的趨勢(shì)。政府其他的職能部門也會(huì)涉及到勞動(dòng)監(jiān)察的內(nèi)容，如某些行業(yè)的主管部門也會(huì)承擔(dān)相關(guān)行業(yè)的勞動(dòng)監(jiān)察職能。勞動(dòng)監(jiān)察部門的權(quán)力被分散，地位被逐漸弱化。

2.執(zhí)法活動(dòng)缺少相關(guān)部門的配合。機(jī)構(gòu)監(jiān)察制是目前我國(guó)采取的維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的制度，勞動(dòng)監(jiān)察部門的作用首當(dāng)其沖。但是在實(shí)際的工作中還是需要與相關(guān)部門配合，這些部門不僅包含政府的相關(guān)職能部門，還包括相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)組織、司法部門。但是在實(shí)際的工作中，無(wú)論是行業(yè)協(xié)會(huì)還是工會(huì)乃至一些政府部門都沒(méi)能發(fā)揮到應(yīng)有的作用，這給勞動(dòng)監(jiān)察部門的工作帶來(lái)了很大困難。

3.勞動(dòng)監(jiān)察立法和相關(guān)部門法之間的銜接不夠緊密。和勞動(dòng)監(jiān)察部門的處境類似，勞動(dòng)監(jiān)察制度在法律體系中的地位也相當(dāng)尷尬，其他的部門立法都涉及了勞動(dòng)監(jiān)察的相關(guān)內(nèi)容。另外勞動(dòng)監(jiān)察無(wú)論從法律地位、執(zhí)行力度、執(zhí)法手段都有著很大程度的局限。

三、改進(jìn)勞動(dòng)監(jiān)察工作的對(duì)策分析

1.重視勞動(dòng)監(jiān)察立法。作為勞動(dòng)監(jiān)察部門的執(zhí)法基礎(chǔ)，相關(guān)的立法工作非常的重要。我國(guó)目前的勞動(dòng)監(jiān)察立法過(guò)于寬泛，需要首先對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的定位、執(zhí)法范圍等內(nèi)容進(jìn)行準(zhǔn)確定位，不宜過(guò)度寬泛。并且賦予勞動(dòng)監(jiān)察部門足夠的執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法強(qiáng)度。并且包含對(duì)勞動(dòng)基準(zhǔn)和勞動(dòng)強(qiáng)制性的規(guī)定。

2.對(duì)勞動(dòng)監(jiān)管體制進(jìn)行改革，強(qiáng)化執(zhí)法獨(dú)立性。勞動(dòng)監(jiān)察部門需要有權(quán)威性，所以現(xiàn)行體制的改革勢(shì)在必行。其中重要的一點(diǎn)就是保證獨(dú)立性。針對(duì)兩套領(lǐng)導(dǎo)體系的弊端，勞動(dòng)監(jiān)察部門可以獨(dú)立出來(lái)，人事任免和經(jīng)費(fèi)都有中央財(cái)政負(fù)責(zé)，減少地方政府的影響，保證其工作的獨(dú)立性。

3.強(qiáng)化勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)。前文說(shuō)過(guò)目前我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察是碎片化的，檢察權(quán)被分散到各個(gè)不同的部門，這樣的情況，一旦發(fā)生勞動(dòng)糾紛，需要聯(lián)合多個(gè)部門進(jìn)行執(zhí)法，效率低下的同時(shí)，也增加了勞動(dòng)者的維權(quán)成本，更是行政資源的浪費(fèi)。

強(qiáng)化檢察權(quán)，不是僅僅將分散的權(quán)力集中，更要加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察的執(zhí)法手段和執(zhí)法力度。需要在立法層面進(jìn)行保障，賦予勞動(dòng)監(jiān)察部門更大的權(quán)力，讓其在面對(duì)用人單位時(shí)擁有足夠的話語(yǔ)權(quán)。也要有足夠的監(jiān)督機(jī)制來(lái)進(jìn)行責(zé)任追究，強(qiáng)化工作人員的責(zé)任感。

綜上所述，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境下，勞動(dòng)者的維權(quán)意識(shí)被喚醒，勞動(dòng)監(jiān)察的地位也在不斷提高。在更多的勞動(dòng)者站出來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益同時(shí)，也對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察部門的能力效率提出了更高的要求。需要看到是高效的勞動(dòng)監(jiān)察可以有效的保障勞動(dòng)者的利益，穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)，減少勞資糾紛的發(fā)生。

（作者單位：唐河縣社保局）