PPP模式下地方政府債務風險分析及防范

劉曉英

2020年肆虐全球的新冠肺炎疫情，使地方政府債務負擔大大加重，收入卻大幅下降，地方政府的真實支出需求和相對有限的融資渠道間的缺口將持續存在并可能進一步擴大，這必然促進PPP融資模式的推廣應用。PPP（Public-Private Partnership）是公共基礎設施中政府與社會資本合作的一種項目運作模式。規范的PPP模式在提高公共供給效率的同時，可以有效緩釋地方債務風險，因而在中西方頗受政府部門青睞。2019年，財政部下發了《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》，傳遞了明確的政策信號，進一步認可并重申了PPP模式化解地方政府存量債務的積極作用。然而，當前PPP項目一定程度上存在不規范、形式變異等難題，加之缺乏成熟完善的法律等，如果運作不當可能誘發財政幻覺和風險隱匿，反而可能成為新的地方隱性債務的重要風險來源。因而，新冠疫情沖擊下的2020，有效利用PPP模式改善公共服務供給，并使得地方政府債務風險在經濟發展處于可控范圍，是這一段時期內需要不斷完善的課題。

一、現有研究述評

PPP模式是近十幾年來在全球范圍內基礎設施與公共服務供給方面增長最快的一種新的融資機制。許多學者認為，當政府面臨沉重的債務負擔時，PPP對地方政府債務風險具有緩釋功能。（1）PPP將市場機制有效引入公共領域，可以降低運營成本、提高服務效率（Martimort 和 Pouyet， 2008）通過引入民營部門資金，PPP 模式可以緩解政府的公共資金約束（Maskin和Tirole，2008）。此時政府部門則從全方位的負責人轉變為項目的促進者和監管者，提高公共服務效率。（2）PPP可以實現項目風險轉移。由于PPP 聯合體擁有具體建設和運營的實際控制權，這使得政府得以將經營責任和風險更大程度地轉移給民營部門（Iossa 和 Martimort，2008）。Irwin和 Mokdad（2010）強調 PPP 模式可以有效防止政府債務風險的進一步惡化。繆小林（2016）分析了PPP防范地方政府債務風險的機理，指出PPP防范地方政府債務風險的關鍵是要通過公私合作機制，約束地方政府不顧債務配置效率而擴張債務規模的非社會理性行為。

然而在各國PPP實踐中，風險并沒有真正轉移給 PPP 項目中的私人部門，反而是私人部門的風險逆轉給了政府。有部分學者敏銳地指出，PPP類似政府投融資的“雙刃劍”，雖然可以緩釋政府債務，但自身存在著風險隱匿，也可能導致更大的政府債務風險。①風險分擔和利益分配機制不合理。吉富星（2016）、馬萬里（2019）等學者認為，地方政府的目標和社會資本的目標在很大程度上是相互沖突的，如果風險分擔與利益分配機制不合理，一旦項目破產，政府將會承擔風險，產生政府的推定責任和代償責任。②債務隱藏機制較為明顯。 李升（2018，2019）認為PPP 短期內將地方政府債務從表內轉移到表外，債務隱藏機制較為明顯，長期來看反而變相增加了地方債務風險，成為地方政府隱性債務的重要風險來源。趙福昌（2019）認為如果只利用PPP模式實現時間置換卻不進行價值置換，就容易產生隱性債務或延遲債務顯化。然而要真正進行風險管理，還需要掌握風險形成的本質，現有研究缺乏對PPP模式下地方債務風險形成機理的深入分析，導致研究結論不盡統一，無法對PPP模式下地方政府債務風險防范起到指導作用。為此，我們需要深入分析PPP模式導致地方政府債務風險增大的機理，探究風險形成的根本原因，并提出有效的對策建議。

二、 PPP引致地方政府債務風險的機理分析

1.政府與私人投資之間的博弈，是PPP地方債務風險生成的直接原因。PPP 并不意味著風險簡單地從政府轉移給民營部門，PPP模式的首要基礎是合作，通過分享利益、風險共擔，實現政府和社會資本的“共贏”。即，通過適當的風險配置為民營機構提供激勵約束以提高公共項目的效率，同時確保公眾的利益不受侵害。一般來說，為了使風險對項目的危害程度最小，風險應當配置給最能影響風險結果的一方;各方都無法控制的風險，配置給風險承擔能力最強的一方;各方都能夠控制的風險則應當配置給最能有效管理該風險的一方。例如，項目的外部風險通常可配置給政府，原因在于政府行為一方面更能影響項目的外部風險，另一方面政府對不可控風險的承受能力也更強。

表面上看，PPP地方債務風險的生成，是政府與民營部門之間風險分配不當所致，但實踐運行看，PPP項目投資大規模、運營周期長，導致不可預見各種風險錯綜復雜，使得私人部門望而卻步。為了吸引足夠的社會資本，政府承擔了諸如利率風險、經營風險等很多本應由市場承擔的風險，并承諾收益。顯然，政府與民營投資者之間的博弈，反而將風險更多的轉嫁給了政府，成為政府的或有負債和隱性負責，增加了政府債務風險。

2.PPP模式的債務隱藏機制，是PPP地方債務風險形成的有效突破口。作為一個重要的工具來解決地方政府債務，PPP起到隱藏地方政府債務的功能，即大量的債務支出不需要通過資產負債表體現，將其歸屬于表外科目，以此達到隱藏債務的功效。表面看，這種方法似乎并不需要由政府償還，但在違約或項目失敗的情況下，政府仍需承擔“最后的債務人”的角色。所以，短期來看，PPP模式債務隱藏的功能完美的讓政府債務風險從賬面消失，緩釋了地方債務壓力，但是沒有從根源上解決地方政府的債務，反而變相增加了地方隱性債務，并且因為政府預算會計不完備及政府“有意識”的金融性操作，進一步誘發或加重了債務風險的隱瞞、低估和錯配。PPP模式的這一債務隱藏機制，平滑了地方債務，成為PPP地方隱性債務風險和或有債務風險形成的完美突破口。

3.官員的晉升激勵機制與政府競爭行為，是PPP地方債務風險形成的根本原因。楊大楷（2016）指出，以GDP增長率為標桿的錦標賽式的官員晉升激勵機制，是地方債務膨脹的根本動因。蔡顯軍等（2020）進一步研究發現，官員的晉升激勵與壓力越大，越會有風險承擔的沖動去選擇政府承擔更多風險的 PPP 項目。PPP 模式中政府擔保、兜底的引入，更多考慮的是官員自身的政治激勵：①謀求政治利益。GDP考核壓力越大，政府官員就越有可能選擇 PPP 模式融資。地方官員對個人政績的追逐與企業對經濟利益的追逐，一拍即合，發生公私合謀，加劇債務風險。②規避政治風險。基礎設施項目是政府理想的加快經濟增長的手段，但是前期投資巨大，一旦發生超支，超出本期財政債券籌資的上限，將無法上馬，政府的投資行為將無法實現而引發政治風險。若由社會資本提供PPP 項目的前期建設資金，不僅可以直接拉動經濟增長，還可以將政府支出責任轉向未來或向后轉嫁，間接緩解財政壓力，緩解融資約束問題，即可規避此類風險。因此，即使官員并不完全了解對PPP 項目擔保所引發的債務風險，但他們了解此類做法的限時收益，擔保、兜底、固定收益的行為將不可避免。

三、PPP模式下地方政府債務風險緩釋的措施與建議

上文指出，錦標賽式的晉升激勵機制是PPP模式下地方政府風險生成的本質，那么PPP財政風險的治理應當以完善晉升激勵機制的方式，從源頭遏制增量財政風險的產生;并針對風險形成的直接原因，重點考慮PPP項目的投資效率的提高及相應的市場化制度安排，回歸PPP模式提升公共產品投資效率的本源，妥善化解存量財政風險。

1.完善晉升激勵機制，從源頭遏制PPP財政增量風險的生成。一方面，通過財政制度的頂層設計，完善地方官員的晉升激勵體系，打破以GDP增長為唯一標桿的激勵體系，設立多層次考核標準，破除官員PPP 項目兜底、“剛性兌付”的動機。另一方面，蔡顯軍等（2020）研究表明，法律法規很完善的地區，政府干預 PPP 的行為較弱，且官員個人行為對當地金融市場的影響力較弱，這會抑制官員承諾、兜底 PPP 項目的行為。因此，應當完善健全關于 PPP 模式實施的法律法規，強化監管，通過多部門控制，降低 PPP 異化為地方政府隱性債務風險的可能。

2.回歸PPP項目提升公共品投資效率的本源，構建相應的市場化制度安排，妥善化解存量財政風險。①明晰政府、市場與社會的邊界，嚴把 PPP 模式的適用范圍和邊界，堅決剔除不規范項目。財政部2019年頒布的第10號文件，將PPP項目的適用范圍逐步收縮至運營屬性較強、有一定收益的公益性項目，這將從根本上促進和保障 PPP 市場的健康發展，引導市場回歸理性。規范的PPP項目也必然回歸PPP提升公共供給品效率的本質，起到真正緩釋財政風險的功能。②構建適當的激勵機制，使民營部門可以運用市場機制規避風險。與其向民營部門兜底、擔保等，不如建立制度框架和激勵結構，將風行規避和擔保問題交回市場，降低民營部門的風險感知。具體包括穩定政策系統（穩定的制度環境和政策發展預期、政府遵守承諾等）、可預測和公平的法律框架、可進入的地方融資市場等。③建立動態的風險分擔機制。PPP項目一般會涉及較多的利益相關者，且項目的生命周期一般較長，因而建立起對參與各方而言公平、動態的風險承擔體制，使各方所承擔的總債務風險成本降至最低非常有必要。當內外部環境發生變化時，若出現合同未規定的意料之外的風險，各方應重新商定如何進行風險的分攤。

3.深化財稅改革，明晰中央政府與地方政府事權與支出責任。利用PPP項目隱藏債務的背后的深層次原因還在于地方政府事權與財權的不匹配，地方政府融資困難卻支出較大，不堪重負。因而需要進一步深化財稅改革，明晰中央政府與地方政府事權與支出責任，明確各級政府的管理權限和籌資責任，并依據風險狀況建立動態調整機制。

4.加強PPP項目的外部監督與審計。建立PPP項目第三方評估、監測與審計機構，搭建互動監督網絡平臺，充分發揮網絡平臺公開PPP信息以及第三方機構的監督作用，完善或有債務監督信息共享體系，對債務負擔和風險定期披露、定期評估、實時監測。

（作者單位：陜西隴縣財政局）