縣域治理的方法論

夏自釗

在有限條件內(nèi)把教育均衡做到極致，給農(nóng)村學(xué)生帶去希望。

“高質(zhì)量發(fā)展是以人民為中心的發(fā)展，廬江高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)重要內(nèi)涵就是均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。要讓群眾看到變化，得到實(shí)惠，這是最實(shí)際的。”廬江縣委書記王連貴語(yǔ)氣鏗鏘地告訴《決策》。

“十三五”以來(lái)，與縣域綜合實(shí)力不斷攀升同步進(jìn)行的，是廬江縣域治理持續(xù)不懈地探索和優(yōu)化。以問(wèn)題為導(dǎo)向，以人民為中心，堅(jiān)持在均衡治理、精準(zhǔn)治理、強(qiáng)基治理上深耕細(xì)作，這是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的廬江實(shí)踐，也是實(shí)現(xiàn)縣域高質(zhì)量發(fā)展的治理保障。

均衡治理：小財(cái)政扛起大民生

廬江縣人口120萬(wàn)，有14萬(wàn)農(nóng)村中小學(xué)生，是名副其實(shí)的人口大縣和教育大縣，同時(shí)卻又是財(cái)政小縣，財(cái)政收入曾一度徘徊在30億元以下。然而，小財(cái)政卻扛起了大教育。2015年以來(lái)，廬江縣倡導(dǎo)“在有限條件內(nèi)把教育均衡做到極致，給農(nóng)村學(xué)生帶去希望”，堪稱一場(chǎng)“教育均衡試驗(yàn)”。

“廬江就經(jīng)濟(jì)總量而言，并不富裕，但教育投入毫不吝嗇。每年新增財(cái)力絕大部分用于民生，用于民生的絕大部分又向教育傾斜，只要涉及到孩子們的事情，其他都要讓一讓。”王連貴告訴《決策》。

廬江教育工作的兩大抓手是城區(qū)教育倍增計(jì)劃與農(nóng)村薄弱學(xué)校改造雙管齊下。城鎮(zhèn)化大潮下，越來(lái)越多農(nóng)村學(xué)生密集進(jìn)入縣城就讀，一時(shí)間學(xué)位無(wú)法滿足。針對(duì)這一現(xiàn)狀，廬江按中等城市規(guī)模，推動(dòng)“教育倍增計(jì)劃”，新建7所中小學(xué)，學(xué)位猛增近2萬(wàn)個(gè)，極大滿足了進(jìn)城務(wù)工者子女的入學(xué)需求。同時(shí)，在農(nóng)村推進(jìn)薄弱學(xué)校改造行動(dòng)，新建學(xué)校近10所，完成全縣248所學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，讓偏遠(yuǎn)地方的孩子在家門口就能上好學(xué)校。

大力推進(jìn)教育均衡發(fā)展，是廬江近年來(lái)均衡治理的一抹縮影。小財(cái)政不僅扛起了大教育，也扛起了大民生。

在醫(yī)療、鎮(zhèn)村養(yǎng)老以及城鄉(xiāng)公交、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)、城鄉(xiāng)供水一體化等重點(diǎn)民生領(lǐng)域，廬江縣毫不吝惜財(cái)力，加大投入，向基本公共服務(wù)均等化發(fā)力。以醫(yī)療為例，投資10.6億元提標(biāo)改造13個(gè)鎮(zhèn)級(jí)衛(wèi)生院，投資8000萬(wàn)元新改建村衛(wèi)生室226個(gè)，實(shí)現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)全覆蓋。以飲用水為例，過(guò)去廬江全縣有49座民營(yíng)水廠，全是私人經(jīng)營(yíng)的小水廠，農(nóng)村居民飲水存在安全隱患。為此，廬江縣投入12億元，將私營(yíng)水廠全部收回，組建供水集團(tuán)，建設(shè)6座區(qū)域性規(guī)模水廠，極大改善了農(nóng)村飲用水安全。

今天，廬江的大建設(shè)更多是傾向民生，解決老百姓實(shí)實(shí)在在的問(wèn)題。均衡發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)上下同欲者勝，均衡治理是搞好縣域治理的重要前提。廬江大力推進(jìn)城鄉(xiāng)均衡，彰顯了決策者的遠(yuǎn)見和智慧。

如果說(shuō)均衡治理是普惠，精準(zhǔn)治理則是對(duì)癥下藥、有的放矢。

精準(zhǔn)治理：低保專項(xiàng)治理大會(huì)戰(zhàn)的背后

低保的評(píng)議和工作弊病，已成為基層治理的一大難點(diǎn)。為此，廬江縣于2020年初開展低保專項(xiàng)整治，對(duì)全縣低保進(jìn)行“重新洗牌”。低保專項(xiàng)治理，打響了廬江縣脫貧攻堅(jiān)收官戰(zhàn)的第一槍。

“縣委縣政府主要負(fù)責(zé)人親自參與方案制定，親自動(dòng)員部署，親自跟進(jìn)督導(dǎo)。各鎮(zhèn)書記全程抓、負(fù)總責(zé)，鎮(zhèn)村共成立229個(gè)包村（社區(qū)）工作組，動(dòng)員2300余名黨員干部參戰(zhàn)。”廬江縣扶貧辦主任夏修福介紹說(shuō)。

由此，一場(chǎng)低保清理大會(huì)戰(zhàn)，在廬江全縣范圍內(nèi)轟轟烈烈地打響。全縣成立910個(gè)入戶調(diào)查小組，全面走訪摸排30000余戶61000余名困難群眾，對(duì)所有申請(qǐng)對(duì)象進(jìn)行入戶調(diào)查，走訪村民組長(zhǎng)、老黨員及左鄰右舍，客觀全面了解申請(qǐng)戶家庭狀況，把好低保入口關(guān)。

此次專項(xiàng)清理動(dòng)態(tài)新增1923戶3607人、退出4265戶5917人，動(dòng)態(tài)管理審核審批低保對(duì)象約25000戶39000余人，動(dòng)態(tài)調(diào)整面達(dá)21.2%。

體現(xiàn)廬江精準(zhǔn)治理的另一項(xiàng)工作，是對(duì)貧困戶的分類管理。

2014年，廬江縣建檔立卡貧困人口90201人，2019年底僅剩4戶10人未脫貧，防止已脫貧戶返貧，成為與繼續(xù)攻堅(jiān)同樣重要的工作。

“隨著脫貧攻堅(jiān)向縱深推進(jìn)，幫扶力度不斷加大，各項(xiàng)政策措施疊加效應(yīng)顯著，如果繼續(xù)平推各類幫扶措施，極易引發(fā)已脫貧戶、未脫貧戶、非貧困戶中的‘邊緣戶之間的‘懸崖效應(yīng)。”廬江縣委常委、副縣長(zhǎng)葉秀分析認(rèn)為，這不僅影響脫貧成效，而且?guī)?lái)新的社會(huì)矛盾。

為此，廬江縣抓住“精準(zhǔn)”二字，實(shí)行分類管理，建立已脫貧戶分類管理和重點(diǎn)關(guān)注戶幫扶機(jī)制。根據(jù)已脫貧戶家庭情況發(fā)展能力、收入水平不同的客觀實(shí)際，采取定性分析與定量打分相結(jié)合，通過(guò)村民組評(píng)議的程序，將已脫貧戶分為發(fā)展能力不足戶（A類），發(fā)展能力一般戶（B類）和發(fā)展能力較強(qiáng)戶（C類）三類。

根據(jù)三類家庭的實(shí)際需求，制定出不同的幫扶菜單，除享受普惠性政策外，對(duì)A類戶以“幫”為主，B類戶以“扶”為主，C類戶以“引”為主，采取非均衡措施，打出精準(zhǔn)施策組合拳。廬江分類管理的經(jīng)驗(yàn)做法，得到安徽省扶貧辦充分肯定。

強(qiáng)基治理：從“八大員”到“紅色頭雁”

“多虧老哥幫我渡過(guò)難關(guān)！”廬江縣柯坦鎮(zhèn)柿樹村年近七旬的周玉權(quán)，看著正在幫他收拾屋子的周鐵生感動(dòng)地說(shuō)，自己去年遭遇妻子去世和車禍不幸，是周鐵生幫他料理妻子后事，照料他的生活起居。

“幫他是應(yīng)該的，因?yàn)槲沂恰舜髥T。”周鐵生指著身上“柯坦鎮(zhèn)八大員”的紅色馬甲告訴《決策》記者。

何謂“八大員”？柯坦鎮(zhèn)黨委副書記張浩介紹說(shuō)，“八大員”是將鄉(xiāng)村基層治理中“黨建聯(lián)絡(luò)員、民事代辦員、矛盾調(diào)解員、安全巡查員、環(huán)境管理員、扶貧監(jiān)督員、文明宣傳員、計(jì)生信息員”八個(gè)崗位的職能整合為一個(gè)包干。

八項(xiàng)職能逐類逐項(xiàng)建規(guī)立制，如同“織網(wǎng)”，“網(wǎng)”盡了目前鄉(xiāng)村治理的所有工作。如今，“八大員”給鄉(xiāng)村帶來(lái)了新氣象。

具體來(lái)看，“八大員”解決了鄉(xiāng)村治理中多個(gè)老大難問(wèn)題。

一是破解了“干少群多”難題，填補(bǔ)了農(nóng)村服務(wù)空白。

“2018年換屆前，有些村里只有3名村干。發(fā)動(dòng)老黨員老干部既可彌補(bǔ)村干部數(shù)量不足，又可彌補(bǔ)年輕村干部經(jīng)驗(yàn)不足。”張浩說(shuō)。柯坦鎮(zhèn)下轄7個(gè)行政村和3個(gè)社區(qū)，人口6萬(wàn)多人，平均每個(gè)村干要管理服務(wù)1000多人，工作繁重、力不從心。

“村干少，群眾多，諸多惠農(nóng)舉措，到了基層就容易跑冒滴漏，這是目前基層治理的通病。”柯坦鎮(zhèn)黨委書記李杰峰介紹，為破解難題，柯坦鎮(zhèn)在行政村以500-800人為一個(gè)單元，選一個(gè)老干部或老黨員，擔(dān)任“八大員”，一定程度上填補(bǔ)了為村民服務(wù)的空白。

二是解決了“上情下達(dá)與下情上傳”的銜接問(wèn)題。

目前農(nóng)村大多是留守兒童、留守老人群體，他們?cè)谥獣浴⒗斫庹撸从吃V求等方面，都相對(duì)困難。“八大員”充當(dāng)著群眾與村兩委的橋梁紐帶，他們直面群眾，扮演著群眾癥結(jié)的解鈴人、群眾心聲的傳聲筒、群眾事務(wù)的代辦員、群眾進(jìn)步的活標(biāo)桿等角色，打通了聯(lián)系群眾的最后一公里。

三是解決了缺乏頭雁引領(lǐng)、后備力量不足的問(wèn)題。

2018年村（社區(qū)）“兩委”換屆后，原“兩委”成員到齡退休，而新進(jìn)班子人員年齡偏小、群眾工作經(jīng)驗(yàn)缺乏、處理應(yīng)急事務(wù)的能力較弱。但“八大員”們有著豐富的基層工作經(jīng)驗(yàn)、牢固的群眾基礎(chǔ)，他們的介入有效彌補(bǔ)了村“兩委”干部培養(yǎng)期的突出矛盾。

在“八大員”等基層創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，廬江在全縣推行“頭雁領(lǐng)航·網(wǎng)格聚力”鄉(xiāng)村治理機(jī)制。

在今天的廬江，經(jīng)常能看到一群身著印有紅色黨徽馬甲、佩戴工作牌的匆忙身影走村入戶，察民情，解民憂，理民事……他們就是廬江縣推進(jìn)黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的主角——“紅色頭雁”。2019年以來(lái)，廬江縣通過(guò)推行“頭雁領(lǐng)航·網(wǎng)格聚力”鄉(xiāng)村治理機(jī)制，暢通了基層治理“神經(jīng)末梢”。 據(jù)了解，該機(jī)制旨在以村民小組或自然村為基本單元，健全村民自治制度，真正實(shí)現(xiàn)有人管事、有場(chǎng)議事、有章理事、有責(zé)問(wèn)事、有錢辦事。

廬江縣盛橋鎮(zhèn)的孫曉林就是這樣一位“頭雁”。多年來(lái)，他堅(jiān)持奉獻(xiàn)愛心，無(wú)償為村民挖當(dāng)家塘、安裝路燈，為貧困戶捐款捐物……如今在廬江，像孫曉林這樣的“頭雁”有1394人，分布在全縣各個(gè)角落，群眾哪里有需要，他們就會(huì)出現(xiàn)在哪里。

均衡治理、精準(zhǔn)治理、強(qiáng)基治理，撐起廬江縣域治理的“鐵三角”。今天的廬江，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和縣域治理相輔相成、“雙輪驅(qū)動(dòng)”，推動(dòng)著廬江縣域高質(zhì)量發(fā)展之路行穩(wěn)致遠(yuǎn)。