西藏生態環境保護立法研究

陳俊麗 魏莉

關鍵詞西藏 地方 生態環境立法

西藏地處我國西南邊陲，全區國土面積122.84萬平方公里，蘊含著豐富的自然資源，是重要的戰略資源儲備基地;是眾山之宗，萬水之源，被譽為“亞洲水塔”“東亞氣候的調節器”，是重要的生態安全屏障。但是同時，這片土地高寒多風，外力侵蝕強烈，生態系統極不穩定，生態環境最為脆弱。因此，無論從物資角度、生態安全角度，還是從西藏生態破壞后再恢復原狀的難度來看，我們都一定要保護好西藏的生態環境。

西藏生態環境保護立法是指西藏自治區、拉薩市以及批準的設區的市的人民代表大會及其常務委員會，西藏自治區、拉薩市以及批準的設區的市的人民政府在國家法制統一原則的前提下，結合本地區生態環境與自然資源的具體狀況，依照法定權限和程序制定西藏地區生態環境保護法規規范的活動。按2015年修訂的《立法法》第72條和第82條規定，設區的市的人民代表大會及其常務委員會可以針對環境保護方面制定行政區域內的地方性法規，設區的市的人民政府可以就環境保護制定地方政府規章。2017年修訂的《西藏自治區立法條例》有同樣類似的論述。地方生態環境保護立法的權限已下放至設區的市的人民代表大會及常務委員會和設區的市的人民政府。西藏生態環境保護立法，是貫徹執行環境國家環境保護法律法規，因地制宜管理西藏本地生態環境保護事務的重要手段。

一、西藏生態環境保護立法現狀

從1965年西藏自治區成立以來，西藏自治區法制建設不斷發展完善，生態環境保護立法成果也比較豐碩。到目前為止，西藏逐漸建立起一個比較系統全面的地方環境保護法規體系。

從內容上看，既有涉及生態環境保護的綜合性法規，如《西藏自治區環境保護條例》，也有生態環境保護單行法規規范，包括污染防治法規規范和自然資源保護的法規規范，前者如《西藏自治區大氣污染防治條例》，后者如《西藏地區礦產資源管理條例》，也有生態環境保護監督管理性規范，如西藏自治區政府頒布實施的《西藏自治區生態環境保護監督管理辦法》，《西藏自治區礦產資源勘查開發監督管理辦法》。

從效力上看，既有西藏自治區人大及其常委會、拉薩市及各設區的市的人大及其常委會制定的地方性環境保護法規，也有西藏自治區人民政府、拉薩市及各設區的市政府制定的地方環境保護規章。

此外，還有上述立法機關制定的地方性環境保護規范性文件，基本上形成涵蓋西藏生態環境保護各個領域的效力等級不同的多層次的法規體系。

（一）西藏生態環境保護立法具有與時俱進的特點

隨著國家生態環境保護立法的不斷發展與更新，并且由于我國強調自上而下的法制統一原則，所以西藏生態環境保護立法也緊跟國家生態環境保護立法的步伐。目前在自治區范圍內實行的《西藏自治區環境保護條例》，是在1992年頒布實施的《西藏自治區環境保護條例》的基礎上，經過三次修正和2018年的全面修訂最新適用的，其立法目的和2014年修訂的《環境保護法》的立法目的一脈相承，增設了生態文明建設和美麗西藏建設的內容。并且2018年修訂的《西藏自治區環境保護條例》區別于前面的《西藏自治區環境保護條例》，不僅僅關注環境的污染防治和自然資源的保護，也增設預防生態破壞的內容。立法目的和立法理念的更新，有助于《西藏自治區環境保護條例》規范各權利義務主體的行為，為西藏的生態環境保護工作做出全面指導。

（二）西藏生態環境保護立法具有一定的地方特色

2018年修訂的《西藏自治區大氣污染防治條例》第3章第19條規定“當出現涉及多個地市的區域性重污染天氣時，自治區人民政府生態環境主管部門應當會同有關部門、地（市）行署（人民政府），聯合開展監測預警和信息發布，可以采取停止煨桑等應急措施”中“停止煨桑”考慮了藏民族日常祈愿的宗教活動對空氣質量產生的影響，體現一定的地方特色。

（三）立法內容重環境與資源保護，輕污染防治

筆者查閱北大法寶發現，截至目前，西藏自治區現行有效的環境保護地方性法規共有38部，地方政府規章共有30部。污染防治方面，對照中央層面立法，僅出臺有《西藏自治區大氣污染防治條例》（2019修訂），水污染防治、噪聲污染防治、固廢污染防治、土壤污染防治等方面均未有出臺相關的地方性法規和政府規章。在環境與資源保護方面，已出臺的地方性法規有《西藏自治區濕地保護條例》《西藏自治區實施<水法>辦法》《西藏自治區礦產資源管理條例》《西藏自治區實施<森林法>辦法》《西藏自治區實施<草原法>辦法》《西藏自治區實施<漁業法>辦法》：還出臺一些地方政府規章，如《西藏自治區實施<自然保護區條例>辦法》《西藏自治區野生植物保護辦法》《西藏自治區實施<基本農田保護條例>辦法》《西藏自治區林地管理辦法》。總體上西藏自治區自然資源保護方面的立法數量多于污染防治方面。

（四）有立法權限的機關的立法成果有差異

根據《立法法》和《民族區域自治法》，針對西藏自治區有環境保護立法權限的立法機構的立法情況來看，西藏自治區出臺的地方法規、規章多于拉薩市出臺的法規規章，拉薩市出臺的法規規章多于日喀則市出臺的地方性法規、規章，山南市出臺的法規規章和林芝市出臺的法法規規章數量相當且均少于日喀則市出臺的地方性法規、規章，昌都市出臺的法規規章數量最少，而那曲市到目前仍未出臺過環境保護相關的地方性法規和規章。（阿里地區目前仍為行政公署，并非設區的市）

二、西藏生態環境保護立法的問題與不足

經過多年的努力，西藏已經建立起比較完善的生態環境保護法規體系。西藏現有的生態環境保護法律體系，對于保證國家環境法律的實施，加強地方環境執法，提高自然資源的使用率和改善西藏生態環境狀況發揮了重要作用。但是受西藏地區政治經濟文化發展水平、民族法制背景和特殊的生態環境狀況等影響還存在許多的缺陷和不足，具體表現在以下幾個方面：

（一）西藏地方環保法規規章體系不夠健全，存在立法空白

1.西藏環境標準規范的缺失

筆者查閱了在生態環境部科技標準司備案審查通過的法規標準，發現并無西藏的地方環境標準，可見西藏還未制定出符合國家標準技術規范的要求的西藏地方環境標準。我國環境標準體系包含六類兩級（國家級、地方級），西藏地方實質上只能制定地方環境質量標準和地方污染物排放標準兩類。國家環境標準是在綜合考慮人體健康、經濟合理及技術可行的情況下制定的，其并未考慮到地方環境背景和地方社會發展的戰略定位等特殊情況，因此國家環境標準在西藏地方的實施可能會出現“水土不服”的狀況，會影響相關法律法規的實施效果，最終影響西藏的環境管理和保護工作的順利開展。

2.缺乏自治條例和單行條例

西藏自治區作為我國155個民族區域自治地方之一，享有立法自治權，可以依照民族自治地方的實際情況，制定自治條例和單行條例。但在實踐中因涉及到地方同中央的分權等問題，五大自治區目前均無自治區級的自治條例，也因為全國五大自治區普遍存在著“重”地方性法規而“輕”單新條例的現象，所以五大自治區也沒有制定自治區級的單行條例。因此在西藏自治區目前沒有自治條例和單行條例，這就導致西藏在生態環境保護立法方面只能以憲法、法律，行政法規為上位法依據，其作為民族自治地方的立法自治權，并沒有發揮相應的作用。

3.冰川等西藏特有的自然資源未能通過立法進行保護

西藏作為青藏高原這一雪域高原的主體，具有豐富的冰川資源，這些冰川資源影響著大江大河的水量及調節著亞洲的氣候，現行的西藏生態環境保護法律規范中卻沒有保護和維護冰川的專門法規和明確規定，造成這一現象的原因之一是我國沒有相應的冰川保護立法。在《西藏自治區環境保護條例》第44條只是原則性的規定各級人民政府對冰川應當采取措施予以保護，嚴禁破壞。

（二）立法技術上還存在瑕疵

1.法律規范的邏輯結構殘缺

法律規范的邏輯結構一般由假定條件、行為模式和法律后果三部分構成。目前西藏地方立法存在的一大問題是規范的邏輯結構的殘缺，不少法律規范只有假定條件和行為模式，卻缺少相應的法律后果，直接影響了地方環境法的實施效果，如2018年修訂的《西藏自治區環境保護條例》第十七條規定：“排放污染物的企業事業單位及其他經營者，應當接受環境監測機構對其所排放的污染物實施監督性監測，提供相關資料和必要的工作條件，不得拒絕阻撓和拖延。”這一條對排放污染物的企業事業單位及其他經營者做了“不得拒絕、阻撓和拖延”的禁止性規定，但是在條例第六章法律責任。卻并無設定違反該禁止性規定所應承擔的法律后果。

2.存在與上位法有抵觸的現象

按照李昌鳳在《立法法修改后環境立法面臨的機遇與挑戰》一文中，對于“不抵觸”的理解的第二方面所認為的“對實施性立法，若上位法已明令作出統一且無幅度的處理方式，則地方環境立法不得作出不同規定”。《環境保護法》第63條規定針對“通過暗管、滲井、滲坑、灌注……等逃避監管的方式違法排放污染物的行為”的法律制裁是“除依照有關法律法規規定予以處罰外，還包含對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員根據情節輕重處以拘留的情況”。而在《西藏自治區環保條例》第81條中，針對同樣的行為，進行承擔責任的方式卻是“由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令停止違法行為，限期采取治理措施消除污染，處以5萬元以上50萬元以下罰款”，整個條例并未有關于拘留的行政強制。這種地方法與上位法就同一事項有不同規定的情況，會影響法律的權威，致使法律實施的效果大打折扣。

（三）地方特色仍顯不足

由于我國立法強調法制統一原則，國家在環保立法中遵循了“宜粗不宜細”的原則，只對一些最基本最普遍的問題做出了原則性的規定，這就要求地方立法應結合自身實際將其具體化，在有法律法規授權的情況下還可以做出變通性規定。因此，西藏地方環境保護立法應在國家層面環境保護立法的統一指引下，結合西藏環境與資源保護的差異性、社會經濟發展狀況以及地方傳統文化中蘊含的生態環境保護思想等方面，制定與之相適應的具有地方特色的環境保護法規規章。西藏地方的環境質量目前尚屬良好，被譽為“世界最后一片凈土”，且與國內其他省份的環境質量狀況、資源稟賦、經濟發展類型及方式均存在差異，因此生態環境保護立法的重點就落在資源環境保護和環境污染、生態破壞的防治，而不是環境污染的治理和生態破壞的修復。另外，西藏地方的民眾基于宗教信仰而產生的神山圣水自然崇拜的民族習慣法，也是西藏地方環境保護的民族文化特色。

（四）公眾參與程度不高

公眾參與地方環境立法主要有兩種途徑，一是通過選舉人大代表進入地方權力機關參與立法;二是以普通公眾的身份參與立法建議、聽證、討論等形式參與立法。筆者通過詢問有關人員得知，西藏地方的環保立法更多的是精英立法、部門立法，普通公眾參與立法的廣度和深度都遠遠不夠，這將導致普通公眾的利益訴求不能在立法中得以體現。而環保立法涉及到的更多的還是普通公眾的利益，若立法者未考慮到這部分利益，那么在法律實施階段則會出現使各利益方矛盾凸顯、執法困難等的局面。

三、解決對策及立法建議

（一）盡快填補西藏地方環保立法空白

鼓勵、引導一些科研機構從事西藏環境要素的本底值研究，根據本底值，結合人體健康的耐受值和經濟技術可行性原則，盡快制定出西藏地方環境標準。

完善地方生態環境保護法律體系，針對污染防治，應盡快出臺水污染防治、噪聲污染防治、固廢污染防治、土壤污染防治等方面的地方性法規和規章。針對自然資源保護，應盡快出臺野生動物資源、冰川資源、凍土資源保護的地方性法規和規章。提升生態環境保護手段，應當制定和完善西藏高原生態補償條例，明確生態補償的對象、范圍、標準、形式以及生態補償費的征收、管理、使用和監督。完善生態環境損害賠償法律制度，進行重大環境風險的防范。

（二）完善地方立法備案審查制度

備案審查制度是一項完整的立法監督制度，是指法律授權有關機關對立法機關制定的規范性文件備案，隨后對這些文件進行審查，并作出是否需要糾正決定的法律制度。《立法法》中規定了中央對備案的地方性法規等有主動審查的職權，而對地方立法機關的審查則做了授權性規定。因此，為了保證地方立法機關的立法質量，可以依照全國人大專門委員會和常務委員會工作機構對行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例的備案審查辦法，在接受備案的地方機關設立專門的審查工作部門，對設區的市制定的環保性地方法規、規章備案，并要求對其合法性進行主動審查。

（三）通過西藏地方人大向各立法機關施加壓力，促使各立法機關積極承擔立法義務

為促使西藏地方立法機關積極履行立法職責，及時有效地制定、修改、廢止地方性環保法規、規章，可以依據各設區的市所做的立法規劃和年度計劃，在每年的西藏地方人民代表大會召開期間，由各設區的市級政府就年度立法計劃完成情況，向西藏地方人大代表做立法履職情況報告，各設區的市的立法計劃完成情況應向社會公開。

（四）注重法律專業人才的引進及立法人員立法能力提升計劃的制定

隨著地方立法權的擴容，那么有立法權限的部門就需要招聘大量的立法工作人員為西藏地方立法提供人才保障。要想提升西藏地方的立法質量，就最好限招法律專業的人才，尤其是通過國家司法考試的人才，并且由于環境立法較一般立法更講求科學技術性、綜合性，因此還需要具備生態學的知識。另外隨著經濟社會的發展，環境新問題、新情況的不斷涌現及治污措施、生態修復手段的不斷改進，西藏地方環保立法也應及時跟進修訂，因此，立法機關工作人員也應注重知識的更新，因此應為立法人員的立法能力制定提升計劃，可通過委培、掛職鍛煉等各種形式。

（五）將西藏有益于環境保護的民族習慣法融入鄉規民約

藏民族的神山圣水自然崇拜源于宗教信仰，這種宗教信仰既有文化習俗的成分，具體表現為祭祀、供養、祈禱、膜拜活動，又有一些行為禁忌，如禁止對周邊森林、動植物、水域等的破壞和污染，而這些行為禁忌從另一方面恰好起到了保護生態環境的作用。藏民族習慣法中的神山圣水自然崇拜及生態保護思想，是西藏地區的文化特色，可以將當民族習慣法中有益于生態保護的內容巧妙的融入鄉規民約之中，這樣既尊重了藏族人民的宗教信仰，又能保護好環境。

（六）增加西藏地方環保立法公眾參與的廣度和深度

構建環境保護立法公眾參與制度化平臺，確保公眾可以通過一定的法治途徑訴求自己的環境權益，在制定西藏地方法規、規章時，應先進行調研活動，進行實地調研，征求公眾意見，聽取民意，并將調研結論并入立法前評估，進行立法必要性評估。在地方性法規、規章草案發布出來時，應由草案公布機關召開聽證會，聽取若干利益相關方的陳述，并就爭議焦點進行論證，最后形成對草案的修改意見。在制定機關將地方性法規、規章公布出來，三十日之內收集更廣范圍內的意見反饋。