我國社會養老體系的“雙金合并”機制研究

丁惠炯

關鍵詞“雙金合并” 現實困境 政策建議

中國與新加坡在政治上都為強勢政府、在經濟上都是國有經濟背景較強、文化上都深受儒家文化的影響，為中國向新加坡養老制度的借鑒提供了可能性;但這種“借鑒”仍應注意遵循與中國經濟社會發展水平相適應的原則。

一、問題的提出

“雙金合并”的不僅僅是對“住房公積金”和“養老金”簡單的計算并進行分配，其要義在于通過“雙金”管理機構和使用辦法及管理模式、手段等的合并和優化，使得大量的“沉淀資金”能夠被合理、科學、高效地使用，促進老齡事業發展。“雙金合并”管理以彌補現行養老金不足觀點的提出基于以下背景：

（一）現行“養老金”的支付壓力

“老齡化社會”帶來日益沉重的支付壓力已成為中央和地方政府財政的管理“瓶頸圳”。從社會保障整體狀況角度來看，一方面，“養老金”支付能力有限，養老事業成為全社會之“痛”;另一方面，“住房公積金”的使用效率不高，目前尚有大量的沉淀資金存在銀行賬戶內。從現行管理機制角度看，“養老保險金”賬戶支付困難，而“住房公積金”賬戶資金富裕，是驅使二者合并管理的動力。

（二）“新加坡模式”的示范效應

我國現行的“住房公積金”制度是在借鑒新加坡等國成功經驗的基礎上建立起來的。

新加坡一直實行的是住房、養老、醫療三項社會保障資金合一的管理體制，由于這三類保障性資金各自對受眾一生的不同時段發揮作用，因之可以相互融通使用，這樣來提高保障性資金的使用效率，并在這一理論探索的基礎上成功地完成了實踐。有鑒于此，我國理論界也有學者便提出效仿“新加坡模式”，將“住房公積金”與“養老金”合并管理，目的在于減輕我國囿于提前進入“老齡化社會”而使得養老事業產生的重重壓力。

二、“雙金合并”的現實條件

養老問題一直是公共管理的難解之題，要使用有限的社會資金給不再為社會創造價值的老年群體提供物質和精神方面的支撐，以保證人類生命傳承這一倫理的完整，必然需要到政府和其他公共管理者作出正確的價值判斷，并將這一“價值判斷”付諸實施;現代社會長期以來逐漸形成的養老制度就是在不斷糾錯中回應這種“價值判斷”。不同社會制度的國家在自身經濟社會發展基礎上形成的養老體制大多會出現養老資金不足、養老資源貧乏的困難，因此，“以房養老”或者將“住房公積金”用于養老就被政策制定者注意到。銀行、保險公司等非官方機構由于以營利為目的，其進入門檻較高而保障性水平較低;相比而言，“住房公積金”體系一般屬于政府系列，具有銀行、保險公司等機構所不具備的優勢。

（一）“住房公積金”管理具有較強的公信力

我國“住房公積金”管理的具體執行機構一般是各級“住房公積金管理中心”是直屬于各級政府的獨立事業單位，由其全權代表政府開展“以房養老”工作，具有較強的公信力;而作為其上級決策機構——“住房公積金管理委員會”的負責人一般均由政府分管副職及財政、住房和社會保障等相關部門的“一把手”組成，對于貫徹國家政策，協調“以房養老”或者開發“住房公積金”的養老功能，形成較為合理的領導機制。

（二）“住房公積金”具有較強的社會保障性

我國現行《住房公積金管理條例》明確規定：“住房公積金”的管理不以營利為目的，其為具有強制性、互助性的長期住房保障基金。從實際運作情況來看，“住房公積金”作為政策性的低息貸款，其增值收益應使用于廉租房建設等指向于“公平”的社會事務，尤其是允許職工因本人退休養老準備而進行提取，體現了其政策的保障性和社會服務性。因此，政策性住房保障的性質，資金獨立運營等特點，均為“以房養老”打下了堅實的基礎。

（三）“住房公積金”具有較強的可操作性

相較于商業銀行和保險機構開展的“以房養老”而言，將“住房公積金”納入“養老金”的使用范圍更具有可操作性。“住房公積金”在社會資金體系中比較特殊，其具有“住房金融”和“住房保障”兩種功能，運作特點類似于金融機構，但服務對象為公眾住房。普通商業銀行或保險公司的“以房養老”更多的是一種長期化的理財產品，為保障其投資收益，會嚴格限定期限，其收益則是根據抵押物價值決定的，越到后期越會因其服務對象自身資源的逐步減少和對“養老金”需求的逐步增加而不愿意延續。因此，從公眾的角度看，擁有房產進而“以房養老”比其他理財投資更劃算也更安全。

三、“雙金合并”的進路難題

“住房公積金”與“養老金”合并管理的目的是發揮互補效應，從而提高資金的利用效率。新加坡人口“老齡化”之前已形成巨額的個人資金賬戶“沉淀資金”;而我國現在已經是人口老化國家，“養老金”個人賬戶資金為空賬。簡單地將“住房公積金”與“養老金”賬戶合并不能達到預期目的。

首先，將“住房公積金”與“養老金”合并管理有利于個人資產和信息資源的合理整合，發揮有限財力的互補效應;但是，若不改變現行的“養老金”的管理機制，反而會使住房和養老兩項改革都面臨困境。因此，將“雙金合并”作為一種制度加實施和完善，至少需要重新考慮其“進路”問題，前提是將現有“養老金”賬戶“做實”;否則，就會出現養老事業拖累“居者有其屋”事業的怪圈，非但不能增益于“養老”，還會給“住房公積金”管理帶來風險。

其次，從全國來講，“住房公積金”的沉淀資金大多是在不發達地區，隨著這類型區域公眾住房意識及消費觀念的轉變和住房需求的急速增長，“住房公積金”的作用必然突顯。實際上，各地“住房公積金”在為廉租戶、危房改造等家庭提供貸款等方面發揮了關鍵性的“緩沖閥”作用，特別是在解決中低收入家庭住房方面發揮著不可替代的作用。

綜上，“雙金合并”的前提是：做實“養老金”個人賬戶;即使將其并入“住房公積金”系統，也不應在“空轉”的狀況下貿然實施。

四、“雙金合并”的政策建議

“雙金合并”解決老齡事業諸多問題的關鍵在于現行政策基礎上，對于兩個賬戶管理“協同”治理機制的全面完善。

（一）調整相應的社保資金管理體制

圍繞加厚“養老金”底子的需要，有必要重新審視包括各類社會保障資金能夠融通使用問題，尤其應考慮挖掘目前從公共管理邏輯上看來最適合與“養老金”配搭使用且有著“外溢”可能的“住房公積金”的潛力。一方面，“住房公積金”現有的資金“盤子”富裕;另有一方面，“住房公積金”的管理機制存在諸多詬病。“公積金管理中心”既不是政府部門也不是企業，對于資金能否增值和安全運行，缺乏起碼的責任約束;在運營管理上往往低效甚至帶來資金風險。從這個角度出發，真正實現“雙金”合并有可能也有必要。

我國現行的管理體制下，“雙金”是各歸其“主”。2019年的《住房公積金管理條例》明確：住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨立的事業單位，獨立于政府的其他職能部門;而“養老金”（包括機關事業單位人員退休養老金和企業人員退休養老金）的政策實施機構是各級人力資源和社會保障部門。只有將這兩類機構及其相關機制捋順或者合并，才能發揮兩類資金的最大效用。

（二）轉變“養老金”的管理模式

要做實“養老金”個人賬戶，保證個人賬戶資金不被占用，徹底解決“養老金”個人賬戶與統籌賬戶分開管理的問題，實現個人賬戶的真正積累。而“養老金”個人賬戶與統籌賬戶分開管理簡單易行的做法是將“養老金”個人賬戶的管理權限從省級社保部門移出。

從當前社會保障制度和社會發展趨勢來看，相比較其他社會保障資金而言，“住房公積金”的“個人實際賬戶”性質較為明顯。將“養老金”納入“住房公積金”的大盤子，實施“公積金”與“養老金”的無縫對接，合并進行管理，一方面可以逐步實現真正的個體積累式“養老金”模式;另一方面也是對于“住房公積金”個人賬戶的資金安全的保障。

（三）發揮“公積金”在養老方面的作用

同時，要想使得“住房公積金”體系在解決社會養老方面發揮一定的作用，現有的機制仍有可以完善的潛力和必要。

1.設立專門機構營運“公積金”。設立專門的機構對于這部分社會保障資金實施專業的資本運營，最大限度地保值增值，各級政府加以宏觀調控和監管;通過信用的方式，將公積金用于住房建設，或者盈利性投資;而其收益作為整個社會養老事業的特殊開支。

同時，隨著經濟發展和職工收入的增加，在公積金繳交率方面，可根據情況進行提升。

2.規范“公積金”的支取。應改變現有的支取方式，對職工支取公積金分別加以控制，對離退休或者年齡較大的職工，為保證其有足夠的養老公積金，應限制其支取的比例，將公積金帳戶中的“累積”部分按逐年逐月按比例發給職工直至其去世為止。根據各地實際情況，將退休人員“住房公積金”賬戶資金，按一定比例分期支取，則每年形成的沉淀資金量可繼續運作增值。在職時因為支取公積金購、建、大修住房而導致退休后無充足養老金的，可由“住房公積金”管理機構將其名下房屋出售或轉讓。

3.完善“住房逆抵押貸款”制度。實施“住房公積金”逆抵押貸款機制，豐富了“住房公積金”的運用范圍和功能。

“住房逆抵押貸款”是針對特定群體的一項制度，用以解決養老資金匱乏狀況。住房資產是老年人最大的資產，應完善住房逆抵押貸款機制，盤活老年人的存量資產。上述對于社會保障資金專門的運營機構應該從“雙金合并”管理的角度出發，從房屋資產價值、測算貸款金額，直至老年人去世，都應通過處置房屋資產收回所貸資金等各個環節保證老齡事業資金的充足和安全。

通過上述制度的建立和完善，可以充分發揮“公積金”的政策優勢，提高利用效率，“激活”其養老功能發揮，緩解整個社會保障系統的現實壓力。