“省直管縣”改革緩解地方財政壓力的思考

關鍵詞：省直管縣;財政壓力;基層政府擴權

作者簡介：劉紫斌（1997-）男，河南安陽人，中南財經政法大學碩士研究生學歷，研究方向：財政理論與政策。

基金項目：中南財經政法大學中央高校基本科研業務費專項資金資助（編號：202010432）

“省直管縣”改革是基層政府擴權改革的重要里程碑。一直以來，我國采取的是“中央—省—市—縣—鄉”五級政府的管理模式。所謂省管縣，是指省、市、縣財政關系由“省—市—縣”三級模式轉變為“省—市、省—縣”二級模式。這種改革增強了基層政府的“經濟事務權力”和“財政管理權力”，是政府管理層級的一種扁平化（Pei Li， Yi Lu，Jin Wang，2016）。在這種“扁平化”的政府層級架構中，縣的各類專項補助和專款不再經過市，而由省財政直接分配下達到各縣，從理論上來看，可以解決市對縣財政資源的“盤剝”，增加基層財政收入，緩解財政壓力（袁淵，2011）。因此，本課題旨在探究“省直管縣改革”與地方財政壓力之間的關系，即從實證角度探究“省直管縣”改革是否顯著降低了地方財政壓力。

文獻回顧

“省直管縣”改革是“中國式”分權的重要內容，探究“省直管縣”改革對地方財政壓力的影響，能夠在一定程度上對分權理論進行進一步的闡釋，更好地完善“政治集權”和“經濟分權”。從現實來看，隨著經濟增速和財政收入增速的放緩，地方財政壓力進一步加大，我國地方財政收支缺口增大，一些地方的財政收支矛盾已經十分尖銳。本課題的實證研究能夠在一定程度上為“省直管縣”改革對地方財政壓力的影響提供支撐。

學術界普遍認為，1994年以來的分稅制改革導致縣鄉基層政府承擔著較重的支出事務而擁有著較為有限的財力，合理劃分財權和事權可以有效緩解縣鄉基層政府的財政困難。賈俊雪、郭慶旺（2006）基于我國2000～2005年間縣級面板數據，從財政自給能力角度出發，利用動態面板數據模型考察財政分權和地方政府治理結構改革在促進我國縣級財政解困過程中發揮的作用。在學術界對“省直管縣”改革有了廣泛關注后，賈俊雪、張永杰（2013）以我國1997-2005年間縣級面板數據為基礎，考察了省直管縣財政體制改革在促進縣域經濟增長、實現縣級財政解困中的作用以及財政分權和政府機構改革的制約影響，認為省直管縣財政體制改革有助于增強縣級財政自給能力、實現縣級財政解困，但也顯著抑制了縣域經濟增長。

本文以河南省各縣數據為例，尤其借鑒賈俊雪、張永杰（2016）研究省直管縣改革對地方財政影響的思路和盧盛峰、陳思霞（2014）使用的雙重差分法（DID），使用縣域財政數據的數據，研究“省直管縣”改革是否顯著緩解了地方財政壓力。

模型與方法

分析省直管縣改革是否有效，重點在于比較該縣在省直管縣前后兩個時間段的財政壓力的變化。但是，直接進行前后比較是不可能得到準確的結論，因為，省直管縣改革前后經濟增長的差異可能不是省直管縣產生影響的結果，還包含了大量其他的因素，特別是宏觀經濟的趨勢的影響等時間趨勢因素。雙重差分法通常要構造“處理組”和“對照組”，然后通過控制其他影響經濟發展的因素，對比實行政策后處理組和對照組之間的差異，達到檢驗政策效果的目的。

在實際操作中，把樣本劃分為4組：實行省直管縣前的對照組（dtit=0，Duit=0）、實行省直管縣后的對照組（dtit=1，Duit=0）、實行省直管縣前的處理組dtit=0，Duit=1）和實行省直管縣后的處理組（dtit=1，Duit=1）。具體回歸方程設定如下：

git=β0+β1Duit+β2dtit+β3Duitdtit+γXit+εit（1）

式中：i和 t 分別表示縣和時間;g 和ε分別是財政壓力方面的擾動項，β1為控制實驗組與對照組之間的不同，β2為控制時間對實驗組與對照組的影響，β3為交叉項的系數，反映了改革的效果。顯然，最關心的是系數β3，它度量了省直管縣改革對地方財政壓力的影響，即省直管縣改革的政策效應。Z表示控制變量。

估計結果與結論

本文以河南省的省直管縣改革為例。河南省的省直管縣政策分為三批，2009年河南省頒布《關于完善省與市縣財政體制的通知》，確定了第三批財政省直管縣。增加蘭考、宜陽、郟縣、滑縣、封丘、溫縣、范縣、鄢陵、盧氏、唐河、夏邑、潢川、鄲城、新蔡、正陽等15個縣為省直管縣。由于鞏義、永城、項城、固始、鄧州、中牟等六縣在2009年已成為省直管縣，為確保結果的準確性，將其剔除，選取的數據為2007～2011年的縣級面板數據。回歸結果表明，的系數為-0.124，在95%的水平上顯著。這說明，“省直管縣”改革降低了所在縣的財政壓力。實證結果通過了樣本選取的隨機性檢驗和穩健性檢驗。

上述研究結果表明，河南省的“省直管縣”改革對于緩解基層財政困境具有一定的積極作用。由此可帶來的政策啟發是，應通過財政體制改革，改善市級財政截留基層收入的情況，激發地方的積極性和自主性，緩解基層財政壓力。

參考文獻

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