霧霾治理中的現實困境與應對機制

黨永強 張志敏 張亞婷

摘?要：為了打贏藍天保衛戰、應對日益嚴峻的霧霾問題，不僅應從環境治理的技術角度出發，對霧霾治理的社會經濟因素進行理論分析同樣值得深入探討。基于霧霾治理中的利益分析，研究了企業、政府和家庭等主體在不同利益間抉擇的行為特點，分析了引導主體霧霾治理的現實困境。在此基礎上重點研究了提升霧霾治理成效的應對機制。分析認為，企業、政府和家庭等主體因不同的利益訴求而趨向選擇經濟利益、區域利益或當前利益;規范各主體霧霾治理行為的制度呈現碎片化特點，而且缺乏相應的激勵機制;因此應從化解霧霾治理中的利益矛盾出發，在協調利益關系的基礎上推動各主體參與霧霾治理，深化相關制度轉型，健全激勵機制，提升我國霧霾治理成效。

關鍵詞：霧霾治理;利益沖突;現實困境;應對機制

中圖分類號：F 061.3

文獻標識碼：A?文章編號：1672-7312（2020）05-0533-06

Realistic Dilemma and Coping Mechanismin Haze Control

DANG Yong-qiang1，ZHANG Zhi-min2，ZHANG Ya-ting1

（1.College of Chemistry and ChemicalEngineering，Xian University of Science and Technology，Xian 710054，China;2.School of Marxism，Xian Polytechnic University，Xian 710048，China）

Abstract：In order to win the battle to defend the blue sky and cope with the increasingly severe haze problem，it is not only necessary to have a deep discussion from the technical perspective of environmental governance，but also from the theoretical analysis of the social-economic factors.Based on the analysis of benefits in haze control，this paper studied the behavioral characteristics of enterprises，governments，and households in choosing between different interests，analyzed the actual dilemma in guiding the main body to govern haze，and focused on the research of the coping mechanism to improve the effectiveness of haze control.It is concluded that subjects such as enterprises，governments，and households tend to choose economic，regional or current interests due to their different interest demands;the system that regulates the haze control behavior is fragmented，and there is no corresponding incentive mechanism.Therefore，to enhance the effectiveness of our countrys haze control，we should promote the participation of all entities in haze governance on the basis of coordinating interest relationships，deepen the transformation，and improve the incentive mechanism.

Key words：haze control;conflict of interest;realistic dilemma;coping mechanism

0?引言

近年來，我國長期受霧霾天氣影響的區域約占全國國土面積的1/4，受影響的人數高達6億人[1]。頻繁出現和影響廣泛的霧霾天氣備受社會各界的關注。大范圍連續性的霧霾天氣在危害居民健康與安全的同時，對我國經濟發展和社會生活造成了巨大的影響，科學有效地治理霧霾迫在眉睫。霧霾天氣的產生除了氣候變化這一自然因素之外，霧霾治理中所存在的利益沖突則是霧霾蔓延的社會經濟因素，也是更為深層次的原因。在社會經濟發展的進程中，如何減少其發生率、降低相應的損失是我國當前發展中極為緊迫的問題。霧霾治理中的核心問題是利益問題，隨著其中利益關系的變化，主體的霧霾治理行為也會隨之發生變化。為此，從我國霧霾治理中的利益沖突出發，深入剖析霧霾治理中的現實困境。在此基礎上構建出提升霧霾治理成效的應對機制，以期為有效應對霧霾天氣提供參考。

1?霧霾治理中的利益沖突

積極應對霧霾，要求各經濟主體在實現自身利益的進程中能夠緊密關注自然環境系統的狀態及其變化，主動采取切實可行的防范舉措，降低霧霾的發生率，以減輕霧霾造成的損失。然而各主體對利益的無限追求與自然環境系統有限承受能力之間的矛盾決定了利益矛盾的存在，進而導致霧霾治理過程中存在多種利益沖突。

1.1?生態環境利益與經濟利益的沖突

生態環境是人與自然之間關系的體現，人的所有活動都是建立在生態環境基礎上的，人的生存及其發展必須得到生態環境的支撐[2]。在現實中，治理霧霾的成本由積極參與的主體承擔，而由此獲得的生態環境利益由全體成員享有。對于社會經濟主體這一“利潤最大化者”來說，治理霧霾的成本高于自身的獲益。進而當人在生產生活中追求的經濟利益與生態環境利益存在矛盾時，其最佳的選擇方案則是優先最大化自身的經濟利益。因此，人們不可能都從治理霧霾所能夠帶來的環境利益基礎上考慮并實現自身的經濟利益，進而忽視治理霧霾的重要性和迫切性。

1.2?公共利益與區域利益的沖突

各主體對應對霧霾的重視程度與政府的相關規定息息相關。各級政府在追求生態環境利益中科學制定行政目標、劃分環境管理權力、制定政策并積極實施，是有效解決我國生態環境問題的重要基礎和關鍵前提[3]。然而霧霾的成因及治理較為復雜，且常常涉及多個行政區域。這就導致地方政府在基于行政績效、成本利益等因素作決策時，優先顧及其管轄范圍內的區域經濟利益，而不會或不愿主動關注和應對霧霾天氣這一公共利益[4];或寄希望于通過“搭便車”坐享其他區域治理霧霾的政績，致使即使存在有效的相關政策，也不大可能得到有效的貫徹執行[5]。

1.3?當前利益與長遠利益的沖突

生態環境不僅影響當代人的生活質量和經濟利益，更關系到未來后代的生存和發展。與人無止境的利益追求相比較，適合人類開發和利用的資源十分有限，因而要求當代人在追求自身當前利益的過程中應做長期規劃，積極預防并治理霧霾。但是，人們對生態環境的影響是滯后的，追逐當前利益行為所引致的災難性后果一般處于人們的視野之外，不會立即出現[6]。霧霾災害的減少與人當前治理行為的關聯性不易發覺，因此各主體會較多地考慮能夠預見的當前利益而忽略難以發覺的長遠利益，以致甚至出現長遠利益與自己無關的思想及認識。

2?經濟發展進程中霧霾治理的現實困境

不同主體在霧霾治理中所發揮的作用不同[7]。利益作為各主體行為的動機與目的，基于上述的利益沖突，為了實現當前經濟利益的最大化，以企業、家庭和政府為主體的治理霧霾的行為會出現分化。與此同時，規范霧霾治理行為的制度存在碎片化傾向，激勵各主體積極治理霧霾的機制相對缺位，進而致使我國霧霾治理進程中存在一定困境。

2.1?利益驅動下霧霾治理行為的分化

各主體應對霧霾天氣的行為及表現與其利益息息相關[8]。對于霧霾治理的要求，各主體出于不斷擴大自身利益的目標會作出不同響應。

2.1.1?自然環境淪為企業獲得經濟利益的工具

隨著科學技術的日益進步，各類技術在促進社會經濟發展的同時獲得了自我發展的能力，逐漸超越了自身本屬的中介性。伴隨著技術獨立結構與功能的建構，進而出現了技術圈這一特殊的人造環境，并對自然生態環境的原本系統和秩序產生劇烈甚至根本性的影響。當今現代技術的廣泛更新及應用使得人們對大自然的作用由原來的“適應”轉變為“征服”。同時，技術圈自身強大的作用力和影響力迫使人們日益屈服于技術。當今人類的生存與發展已越來越依賴于技術圈。然而，技術系統的平衡狀態是以生態環境系統為條件和保障的，各類技術功能的有效發揮必須以自然環境系統的順利轉換為基礎，否則技術的廣泛及深度應用就會破壞大自然正常運作的規律，致使霧霾等災害天氣的出現。

為了獲取最大化的自身利益，人們會選擇將大自然作為獲利的工具與場所，在憑借技術向自然開戰的進程中過度開發自然。人工自然作為經過人們作用了的自然界，是技術應用于自然的必然結果。隨著當今社會技術的日益更新與不斷演進，從而自然界逐漸失去了原本所固有的形態、屬性及發展邏輯。企業的生產首先是人與自然界進行物質變換的行為與過程。但在利益的驅動下企業會更關注獲得利益最直接、最有效的方法與途徑，進而以線性經濟為特征的生產方式會打破自然界的平衡，技術圈對生態環境的影響超過了自然圈的調節水平和能力，現代技術在為人們服務的同時會對自然界造成嚴重的影響和威脅[9]，這種技術下的生產力就會變為破壞自然的手段和力量。因此，隨著人類的發展不斷逼近甚至超過自然界的臨界和極限，造成生態環境利益的巨大損失，進而使得霧霾等環境災害的風險不斷加大[10]。

2.1.2?消費淪為各家庭獲取當前利益的手段

隨著生產力的不斷發展，消費社會的逐漸形成，人們消費的方式與內容也顯現出新的特征。在效用的驅使下，現代社會的消費者會選擇通過消費活動展現自身所屬的社會群體和階層，人們被物質背后的符號所指引，而不再是完全自主地按照自身的物質需求選擇商品，進而不斷催生出消費者虛幻的消費欲望。在只見物而不見人的邏輯中，消費日益與人的真正需要相背而馳，甚至呈現出浪費、揮霍的特征。為了滿足日益增長的消費欲，廣大家庭更傾向于選擇當前利益，以滿足當前利益為消費的準則，進而將自然界僅僅看成獲益的場所與載體，很難意識到這種消費行為從長時期來看的不良后果，更不會采取相關措施規避并應對致霾風險。因此，過度增長與膨脹的消費欲望雖然帶來了當前的滿足與繁榮，人們因此獲得了當前利益，但同時也加大了對自然生態環境的影響和需求，進而導致對資源的非理性使用和過度影響。現代社會中這種以當前利益為導向的消費方式，對自然資源的開發利用和廢棄物的處理超出了大自然的承載力，對本來就很脆弱的自然環境系統造成了更大的壓力。以致霧霾等極端天氣頻繁出現，從而犧牲了未來的長遠利益。因此，越是當前利益不斷得到滿足，廣大家庭就會越陶醉其中，征服自然的欲望就會愈發高漲，從而就越可能受到自然的反作用與報復。

2.1.3?政治晉升制淪為追求區域利益的借口

霧霾天氣成因的多樣性以及影響范圍的廣泛性，需要地方政府在國家相關規定的基礎上，結合當地社會經濟狀況等條件來制定具體的治霾措施，同時依賴于各地區地方政府之間的相互溝通與合作[11]。然而在社會經濟發展進程中，地方政府為了加快本區域的經濟發展，往往以本地區的利益最大化為導向，對中央的相關規定作出有利于自身區域發展的解釋，并且會以地方主義的態度和政策打“擦邊球”;同時選擇通過行政干預的途徑限制或禁止外地有利于降低霧霾風險的產品進入本地，反而存在致霾風險和因素的企業不僅在地方政府的庇護下降低了成本，并對地方政府表達其對相關行政規則的需求，造成政企之間的聯盟，進而致使有效治理霧霾的進程舉步維艱。因此，以有限任期內功績為主的評價機制，極易催生出地方政府的屆別傾向，促使地方政府的執政行為出現短期化，最終導致治霾這一關系長遠利益的重大事項日益被忽視。

2.2?規范主體霧霾治理行為制度的碎片化

各主體追求當前利益時難免會出現與治霾要求相背離的行為。因此，必須發揮制度警示并整治不良行為的功能，通過相關制度營造出各主體規范治理霧霾的局面。為了有效應對霧霾等極端天氣，我國政府出臺并實施了一系列相關制度，然而，相關制度卻呈現出碎片化的趨勢，其缺陷也日益凸顯。

組織制度方面，在各部門分工負責的應急管理體制下，霧霾的各類成因都有相對口的主管部門（表1）。但各部門相互之間的配合不足，存在著部門分割的現象，使得霧霾治理過程中部門之間缺乏應有的協調。因此，條塊化的布局極易引發各部門治霾職責相互重復與脫節并存的現象，進而不利于霧霾的有效治理。

法律制度方面，法制作為有效治理霧霾的保障，是各主體參與治理霧霾的重要依據。然而，雖然我國制定了諸如《中國應對氣候變化國家方案》《氣候變化綠皮書》等文件，但卻沒有專門針對霧霾治理的法律法規制度，以致于應對霧霾天氣沒有相應的法律支撐，揚塵、煤煙、粉塵、尾氣排放等問題的治理沒有可供參考和執行的具體方案[12]。法律法規在霧霾治理方面的空缺導致許多環境法律法規被用來應急，在應對霧霾中扮演著“消防員”的角色，致使霧霾的治理主要是通過行政性干預而非法律規范加以保障，進而嚴重制約了及時有效應對。

2.3?激勵各主體積極治理霧霾的機制缺位

與制度相配套的、有效的激勵機制能夠促進各主體積極應對霧霾。然而，在我國現行模式下，公眾和地方政府應對霧霾的積極性欠佳。

2.3.1微觀主體應對霧霾的動力不足

在我國，生態環境治理主要由政府加以推動。我國的政治組織結構決定了在霧霾治理中政府的主導性。隨著霧霾范圍的擴大和程度的加深，霧霾天氣已成為人們廣泛關注的公共問題，使得治理霧霾越來越具有政府義務的內涵，公眾普遍認為治理霧霾是政府的一項天職。盡管霧霾所造成的影響和損失非常嚴重，但是絕大多數微觀主體并沒有意識到及時有效治理霧霾迫在眉睫，其冒險行為有增無減，日常生產和消費活動中公眾較少會主動采取有效措施預防并治理霧霾天氣。因此，雖然霧霾治理的過程需要政府與全社會的共同參與，我國近年來的霧霾治理實踐仍以政府的應對為主。

2.3.2?地方政府治霾主動性不足

中央對霧霾治理的強調，易致使地方政府應對霧霾的積極性欠佳。我國作為單一制的國家，具有中央統一領導的傳統。與此同時，霧霾在對我國的經濟發展和社會生活造成巨大影響的同時，其對人健康與安全的嚴重危害性會促使中央政府十分重視霧霾天氣的應對，在霧霾治理中扮演著重要的角色。而地方政府對霧霾天氣的應對依賴于中央的支持與指導，缺乏應急的主動性與靈活性。進而當霧霾出現時地方政府都在考慮中央的態度和做法，長此以往，部分地方易養成對中央“等、靠、要”的思想，不能有效應對霧霾天氣。

3?提升霧霾治理成效的應對機制

要提升霧霾治理的成效，必須化解其中的利益沖突與矛盾，鼓勵各主體積極參與，并促使相關制度的轉型，健全相關激勵機制，構建提升霧霾治理成效的應對機制。

3.1?通過利益化解霧霾治理中的矛盾

在社會經濟發展中治理霧霾勢必會觸動各主體的既得利益。必須協調并化解我國霧霾治理中的利益沖突與矛盾，優化霧霾治理中的利益格局。

首先，優化霧霾治理中的關系。在評價社會經濟發展成效時，以人與自然的相互和諧為原則和導向，以生態環境與社會經濟的整體協調為歸宿和目標，將人對自然生態環境的作用及影響控制在大自然的承載范圍之內，將霧霾治理的成效納入企業生產性活動的評價體系，引導企業沿著自然與社會經濟良性互動的方向發展。

其次，統籌霧霾治理中區域利益與公共利益的關系。凸顯指標的地位和功能，將相關要求轉化為能夠評價并考核的指標體系，將霧霾治理的實效作為評價考核地方政府的重要內容，引導政府關心GDP的同時注重社會經濟發展進程中的霧霾治理。

再次，兼顧霧霾治理中當前利益與長遠利益的關系。做好霧霾治理的宣傳工作，將防霾治霾的教育滲透到各主體追利的各個過程與方面，促成全社會廣泛參與防霾治霾的態勢，形成防霾治霾的良好氛圍，使各主體意識到積極治理霧霾是自己的義務與責任，同時確保后代的生態環境利益不會受到影響及損害。

3.2推動各主體參與霧霾治理

霧霾治理需要社會各主體的群策群力及共同行動。各級政府要能夠保證相關政策和措施的嚴格扎實落實，企業的生產必須注重霧霾治理的效能，廣大家庭要在日常生活中踐行霧霾治理理念，進而在全社會形成高質量治理霧霾的良好局面。

首先，對企業的生產行為加以引導。企業在向社會提供產品獲得經濟利潤的同時，必須承擔起環境倫理責任[13]。鼓勵企業增強生態環境保護的意識與責任感，在生產過程中注重對霧霾天氣加以防范，設計出具有防霾屬性的技術與流程，在工程初始階段做好氣象等方面的調查工作，進而從源頭上加以預防。同時對于已經出現霧霾應及時加以治理，促進生產中有效地應對霧霾。

其次，對家庭的消費行為加以規范。利用網絡、電視等媒體加強相關知識的普及與宣傳，使得廣大家庭注重消費行為的生態環境效應。讓各家庭了解霧霾的危害性以及防治霧霾的相關措施，提高家庭防霾治霾的能力。

再次，完善政府的監管行為，建立有效的霧霾治理評價機制。選擇適當的評價方法，選取一系列能夠代表并反映政府應對霧霾能力的指標，使得政府能夠據此加以自我檢驗，注重我國社會經濟發展中能源結構長期規劃的作用與功能。從而保證政府治理霧霾的有效性與連續性，促使政府提高自身霧霾治理的能力。

3.3?深化相關制度轉型

制度作為對行為起約束的規范與規則，對于防范霧霾和降低霧霾損失具有重要的價值與意義。因此，應優化并完善我國有關霧霾治理的制度。

首先，在中央統一協調組織下，促使應對主體從國家為主向全社會共同配合的局面轉變，使得社會經濟主體越來越多地參與到霧霾治理中去。與此同時，加快組織方式的不斷創新，促使其逐漸向各主體協商的決策方式和手段轉換。

其次，在法律制度方面，改變當前有關霧霾治理法律空缺的局面，出臺專門針對霧霾治理的法律，并以其為核心，建立起適合于我國霧霾治理國情的法律體系。展開霧霾的預防與治理工作，克服不同層次的相關規范缺乏統一指導的弊端，破除不同部門和地方利益的局限性。

3.4?健全霧霾治理的激勵機制

激勵機制作為促進主體積極治霾的重要機制，為了克服霧霾治理中的現實困境，應建立對各主體進行激勵的驅動機制和長效機制。

首先，對積極參與霧霾治理的行為進行補償，構建各主體主動參與其中的驅動機制。一是對積極主動防霾治霾的企業給予相應的優惠，對在生產中關注致霾因素和風險的企業在稅率上給予一定優惠，對企業購置具有降低致霾風險的設備進行進項的抵扣，鼓勵企業進行研發創新。二是對選擇綠色產品的家庭進行現金補償和獎勵，進而切實提高廣大家庭在日常生活中參與防霾治霾的積極性與主動性。三是將霧霾治理成效納入政府的政績考核體系之中，對政府霧霾治理的執行情況進行全面考核，避免因畸形的政績考核造成各級地方政府單一追求經濟增長現象的出現。

其次，將治理霧霾與各主體的經濟利益相掛鉤，構建治理霧霾的長效機制。一是建立相關技術的專利保護機制，對具有防霾治霾功能的技術授予專利保護，以為企業提供保障，從而調動發明的積極性。二是注重生態產業的培育，根據各地區自然環境系統的承載能力，大力發展生態產業，促使人們在獲得經濟效益的同時能夠兼顧到霧霾的預防和治理。與此同時，注重區域布局的調整與優化，將經濟發展與各地區的自然環境相結合，形成具有區域特色的生態產業結構。三是健全政府的信息披露機制。收集整理政府的防霾治霾信息并加以公開，進而以監督的方式督促政府防霾治霾，激勵地方政府形成認真履行其治理霧霾職能的長效機制。

4?結論

1）霧霾治理涉及不同主體的利益，利益問題是霧霾治理中的核心問題。各主體對利益的無限追求與自然環境系統有限的承受力之間的矛盾，決定了霧霾治理中存在利益矛盾，進而致使霧霾治理進程中存在著利益沖突。

2）在自身利益訴求的驅動下，各主體治理霧霾的行為極易發生分化，同時規范治理霧霾行為的制度具有碎片化傾向，激勵各主體積極參與治理霧霾的機制相對缺位，最終致使我國經濟發展中的霧霾治理面臨困境。

3）提升我國治理霧霾的成效，應從協調利益關系著手，化解其中的利益沖突與矛盾，同時積極推動各主體參與霧霾治理，深化相關制度轉型，健全霧霾治理的激勵機制，多措并舉地在經濟發展中有效治理霧霾，最終打贏藍天保衛戰。

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（責任編輯：張?江）