關(guān)于街道辦、居委會(huì)開具產(chǎn)權(quán)歸屬證明的合法性問題研究

沈曉燕

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)歸屬證明;合法性;個(gè)人承諾

筆者曾受聘為某區(qū)政府提供權(quán)責(zé)清單梳理政府法律服務(wù)，在梳理過程中發(fā)現(xiàn)其所轄片區(qū)內(nèi)各社區(qū)、街道均部署有“為未取得房屋產(chǎn)權(quán)證明的自有房產(chǎn)出具產(chǎn)權(quán)歸屬證明”此事項(xiàng)，且經(jīng)檢索查詢發(fā)現(xiàn)，福建省大部分地區(qū)均有部署此事項(xiàng)。本文通過對(duì)此事項(xiàng)的梳理研究，提出關(guān)于街道辦、居委會(huì)開具產(chǎn)權(quán)歸屬證明的合法性問題思考。

“為未取得房屋產(chǎn)權(quán)證明的自有房產(chǎn)出具產(chǎn)權(quán)歸屬證明”事項(xiàng)的設(shè)定依據(jù)

經(jīng)檢索，“為未取得房屋產(chǎn)權(quán)證明的自有房產(chǎn)出具產(chǎn)權(quán)歸屬證明”事項(xiàng)的設(shè)定依據(jù)為《福建省人民政府關(guān)于印發(fā)<福建省市場(chǎng)主體住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）登記管理辦法>的通知》（閩政〔2014〕25號(hào)）第十條[1]、第十一條[2]。廈門市《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記條例》（廈門市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第9號(hào)）第十七條第一款[3]也有相似規(guī)定。即，申請(qǐng)人向商事登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)住所或經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所登記的，應(yīng)提交相應(yīng)的使用權(quán)證明文件，屬于自有房產(chǎn)的一般提交房屋產(chǎn)權(quán)證作為使用證明，無(wú)法提供使用權(quán)證明文件的，申請(qǐng)人可向所在社區(qū)、街道申請(qǐng)開具產(chǎn)權(quán)歸屬證明。

街道辦、居委會(huì)開具產(chǎn)權(quán)歸屬證明的合法性分析

“出具產(chǎn)權(quán)歸屬證明”是一種確權(quán)行為。 根據(jù)上述規(guī)定可知，商事登記機(jī)關(guān)要求無(wú)法提供自有房產(chǎn)使用權(quán)證明文件的申請(qǐng)人向街道辦、居委會(huì)申請(qǐng)出具產(chǎn)權(quán)歸屬證明，其目的在于確認(rèn)申請(qǐng)人享有所登記的住所或經(jīng)常場(chǎng)所的使用權(quán)，屬于一種確權(quán)行為。此外，“為未取得房屋產(chǎn)權(quán)證明的自有房產(chǎn)出具產(chǎn)權(quán)歸屬證明”事項(xiàng)的事項(xiàng)類型為“行政確認(rèn)”，由此也可側(cè)面反映出“出具產(chǎn)權(quán)歸屬證明”的確權(quán)性。

街道辦、居委會(huì)并非法定確權(quán)組織。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（主席令第六十二號(hào)）第十條[4]規(guī)定，我國(guó)實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行辦理。將于2021年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)民法典》第二百一十條[5]保留了《物權(quán)法》此條規(guī)定?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（2019修訂）第六條[6]規(guī)定，各地應(yīng)統(tǒng)一確定一個(gè)部門作為本行政區(qū)域內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)的登記工作。同時(shí)，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（2019修訂）第二十一條[7]及《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（2019修正）第二十條[8]規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)頒發(fā)。

根據(jù)《福建省行政審批制度改革工作小組辦公室關(guān)于印發(fā)省、市、縣級(jí)國(guó)土資源行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)通用目錄的通知》（閩審改辦〔2018〕121號(hào)）附件第25項(xiàng)可知，不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，統(tǒng)一由國(guó)土資源部門承擔(dān)。2018年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》明確指出，將土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記等確權(quán)登記管理職責(zé)整合，組建自然資源部[9]。2019年《中共福建省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室福建省自然資源廳關(guān)于公布福建省自然資源廳權(quán)責(zé)清單的通知》附件表十第8項(xiàng)同樣明確，自然資源和不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記職責(zé)由自然資源確權(quán)登記處（不動(dòng)產(chǎn)登記局）承擔(dān)。

由此可知，目前不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記職責(zé)，應(yīng)由各級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)即自然資源部門承擔(dān)，街道辦、居委會(huì)并無(wú)此法定職責(zé)，也未發(fā)現(xiàn)自然資源部門對(duì)其授權(quán)辦理相關(guān)事項(xiàng)。

現(xiàn)有政策的規(guī)定及改革趨勢(shì)。2020年2月29日，民政部、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部、司法部、人力資源社會(huì)保障部 及國(guó)家衛(wèi)生健康委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)和規(guī)范基層群眾性自治組織出具證明工作的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2020〕20號(hào)），該指導(dǎo)意見指出，應(yīng)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)基層群眾性自治組織（即社區(qū)居委會(huì)、村委會(huì)）規(guī)范化建設(shè)，確保基層群眾自治性組織出具證明于法有據(jù)、有章可循。根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，基層群眾性自治組織可以依法出具有關(guān)證明。基層群眾性自治組織出具證明的事項(xiàng)，必須是有明確法律法規(guī)依據(jù)或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)列入保留證明事項(xiàng)清單、屬于基層群眾性自治組織職責(zé)范圍的事項(xiàng);凡是沒有法律法規(guī)依據(jù)或未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)列入保留證明事項(xiàng)清單的證明事項(xiàng)，基層群眾性自治組織不予出具。該指導(dǎo)意見同時(shí)列出了第一批不應(yīng)由基層群眾性自治組織出具的證明事項(xiàng)清單，清單第19項(xiàng)即為“市場(chǎng)主體住所證明（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所證明、同意住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房證明、社區(qū)經(jīng)營(yíng)性用房無(wú)擾民證明）”。基層群眾性自治組織不再出具此證明后，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)直接提供經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證明文件、有效租賃合同等作為市場(chǎng)主體住所或經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所證明材料;住宅改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用房的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自行征求利害關(guān)系人的同意，并提供相關(guān)證明材料。

綜上，由街道辦、居委會(huì)出具產(chǎn)權(quán)歸屬證明的做法并不合法，且不符合當(dāng)前政策要求。在“放管服”改革、“減證便民”“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等改革背景下，取消由街道辦、居委會(huì)出具產(chǎn)權(quán)歸屬證明的做法毋庸置疑。

用承諾代替證明，持續(xù)深化“放管服”改革

2020年9月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化商事制度改革進(jìn)一步為企業(yè)松綁減負(fù)激發(fā)企業(yè)活力的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕29號(hào)），通知指出，要加大住所與經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所登記改革力度。對(duì)住所作為通信地址和司法文書（含行政執(zhí)法文書）送達(dá)地登記，實(shí)行自主申報(bào)承諾制。9月11日，李克強(qiáng)在全國(guó)深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境電視電話會(huì)議上發(fā)表重要講話，講話提出，要進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門檻，加快取消重復(fù)審批、不必要審批，在證明事項(xiàng)領(lǐng)域推行承諾制。

根據(jù)《福建省工商局關(guān)于推行住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）申報(bào)承諾制度的通知》（閩工商企注〔2017〕24號(hào)）與《廈門市市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)<推進(jìn)自貿(mào)區(qū)商事登記制度改革試點(diǎn)事項(xiàng)實(shí)施細(xì)則>的通知》第三條第（三）款第2項(xiàng)規(guī)定，福建省自貿(mào)區(qū)內(nèi)已試行住所申報(bào)承諾制，不再提交住所使用證明文件。此外，全國(guó)各地均已紛紛推出進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境相關(guān)舉措，例如浙江省金華市取消了市場(chǎng)主體登記時(shí)所需的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）出具的住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）合法使用證明，改為個(gè)人承諾即可。

筆者建議，可將福建省自貿(mào)區(qū)做法推廣至自貿(mào)區(qū)外其他地區(qū)，市場(chǎng)主體登記設(shè)立時(shí)實(shí)行住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）申報(bào)承諾制，允許申請(qǐng)人用“《福建省市場(chǎng)主體住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）申報(bào)承諾表》”替代“住所使用權(quán)證明文件”“經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所使用權(quán)證明文件”等證明材料，同時(shí)不再保留社區(qū)、街道“為未取得房屋產(chǎn)權(quán)證明的自有房產(chǎn)出具產(chǎn)權(quán)歸屬證明”此事項(xiàng)，取消街道、居委會(huì)出具產(chǎn)權(quán)歸屬證明材料。在社會(huì)信用體系制度日漸完善的基礎(chǔ)上，通過“告知承諾+事后監(jiān)管”的方式，用承諾代替證明，持續(xù)深化“放管服”改革。

注釋

[1]《福建省人民政府關(guān)于印發(fā)<福建省市場(chǎng)主體住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）登記管理辦法>的通知》

第十條 申請(qǐng)人申請(qǐng)住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）登記提交如下登記材料：（一）屬于自有房產(chǎn)的，提交房屋產(chǎn)權(quán)證復(fù)印件;（二）租賃（借用）房屋的，提交租賃（借用）協(xié)議原件或復(fù)印件;屬于轉(zhuǎn)租（借）的，還應(yīng)當(dāng)提交產(chǎn)權(quán)人同意轉(zhuǎn)租（借）的文件;（三）租用軍隊(duì)房產(chǎn)的，提交租賃協(xié)議原件或復(fù)印件和《軍隊(duì)房產(chǎn)租賃許可證》復(fù)印件。

[2]《福建省人民政府關(guān)于印發(fā)<福建省市場(chǎng)主體住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）登記管理辦法>的通知》

第十一條 自有房產(chǎn)未取得房屋產(chǎn)權(quán)證明的，提交下列證明產(chǎn)權(quán)歸屬的文件之一：（一）房屋竣工驗(yàn)收備案證明、購(gòu)房合同復(fù)印件;（二）街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或者居委會(huì)、村委會(huì)出具的產(chǎn)權(quán)歸屬證明;（三）屬開發(fā)區(qū)、科技園區(qū)的，由開發(fā)區(qū)、科技園區(qū)管委會(huì)出具產(chǎn)權(quán)歸屬證明。

[3]《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記條例》（廈門市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第9號(hào)）

第十七條第一款 申請(qǐng)人辦理住所登記或者經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所備案的，應(yīng)當(dāng)向商事登記機(jī)關(guān)提交住所或者經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的使用權(quán)證明文件。無(wú)法提供使用權(quán)證明文件的，屬于個(gè)體工商戶的應(yīng)當(dāng)提供由轄區(qū)居（村）委會(huì)、市場(chǎng)開辦單位、物業(yè)管理公司出具的相關(guān)證明，同意作為商事登記主體住所登記或者經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所備案;其他商事主體應(yīng)當(dāng)提交由所在地開發(fā)區(qū)管委會(huì)、鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）等出具的同意作為商事主體住所登記或者經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所備案的證明文件。申請(qǐng)人對(duì)住所或者經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)。

[4]《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（主席令第六十二號(hào)）

第十條 不動(dòng)產(chǎn)登記，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理。

國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。

[5]《中華人民共和國(guó)民法典》

第二百一十條 不動(dòng)產(chǎn)登記，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理。

國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。

[6]《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（2019修訂）

第六條 國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記工作。縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)部門為本行政區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記工作，并接受上級(jí)人民政府不動(dòng)產(chǎn)登記主管部門的指導(dǎo)、監(jiān)督。

[7]《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（2019修訂）

第二十一條 登記事項(xiàng)自記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿時(shí)完成登記。

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)完成登記，應(yīng)當(dāng)依法向申請(qǐng)人核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書或者登記證明。

[8]《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（2019修正）

第二十條 不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記簿，填寫并核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書或者不動(dòng)產(chǎn)登記證明。除辦理抵押權(quán)登記、地役權(quán)登記和預(yù)告登記、異議登記，向申請(qǐng)人核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)登記證明外，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法向權(quán)利人核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書和不動(dòng)產(chǎn)登記證明，應(yīng)當(dāng)加蓋不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記專用章。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書和不動(dòng)產(chǎn)登記證明樣式，由自然資源部統(tǒng)一規(guī)定。

[9]《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》（2018）一、關(guān)于國(guó)務(wù)院組成部門調(diào)整組建自然資源部。將國(guó)土資源部的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國(guó)家海洋局的職責(zé)，國(guó)家測(cè)繪地理信息局的職責(zé)整合，組建自然資源部，作為國(guó)務(wù)院組成部門。自然資源部對(duì)外保留國(guó)家海洋局牌子。不再保留國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局。