完善專(zhuān)項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本金的制度安排探討

史祎　陳森

摘要：用專(zhuān)項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本金是多方合作共贏的創(chuàng)新之舉，但落實(shí)在操 作層面時(shí)面臨一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)。本文對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債認(rèn)購(gòu)中小銀行可轉(zhuǎn)債的優(yōu)勢(shì)和潛在問(wèn)題進(jìn)行了 剖析，并有針對(duì)性地提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：專(zhuān)項(xiàng)債 可轉(zhuǎn)債 中小銀行 資本金

2020年7月1日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，在今年新增地方政府專(zhuān)項(xiàng)債（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“專(zhuān)項(xiàng)債”）限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規(guī)通過(guò)認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)換債券（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“可轉(zhuǎn)債”）等方式，探索合理補(bǔ)充中小銀行資本金的新途徑。用專(zhuān)項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本金是多方合作共贏的創(chuàng)新舉措，但落實(shí)在操作層面面臨一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)。因此，需要進(jìn)一步明確和完善專(zhuān)項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本金的配套制度安排，提升政策實(shí)施效果。

用專(zhuān)項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本金是多方共贏的創(chuàng)新之舉

首先，用專(zhuān)項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本金是財(cái)政金融政策聯(lián)動(dòng)的創(chuàng)新。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，財(cái)政貼息政策和專(zhuān)項(xiàng)信貸政策聯(lián)動(dòng)，政府債擴(kuò)容和貨幣流動(dòng)性合理充裕聯(lián)動(dòng)，有力地支持了疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)。此次用專(zhuān)項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本金是財(cái)政和金融政策又一次聯(lián)動(dòng)的創(chuàng)新舉措，有望提升專(zhuān)項(xiàng)債的使用效率和中小銀行的信貸能力，共同助力實(shí)體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇發(fā)展。

其次，補(bǔ)充中小銀行資本金是專(zhuān)項(xiàng)債使用方向的創(chuàng)新。根據(jù)《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，專(zhuān)項(xiàng)債可用于資本金的領(lǐng)域包括鐵路、高速公路、供電、供氣等。此次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議將中小銀行納入專(zhuān)項(xiàng)債可用作資本金的領(lǐng)域，是專(zhuān)項(xiàng)債使用方向的拓展和創(chuàng)新。

最后，專(zhuān)項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本金是地方政府和中小銀行合作共贏的舉措。專(zhuān)項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本金，一方面有利于緩解一些地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債額度充足，但項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足的問(wèn)題;另一方面有利于緩解信貸風(fēng)險(xiǎn)釋放和信貸擴(kuò)張對(duì)中小銀行資本金構(gòu)成的壓力。

專(zhuān)項(xiàng)債認(rèn)購(gòu)中小銀行可轉(zhuǎn)債的優(yōu)勢(shì)和潛在問(wèn)題

專(zhuān)項(xiàng)債認(rèn)購(gòu)中小銀行可轉(zhuǎn)債能夠補(bǔ)充中小銀行核心一級(jí)資本，且政策適用的主體較為廣泛，但存在補(bǔ)充資本效率較低、持債收益難以覆蓋成本、轉(zhuǎn)股后股權(quán)定價(jià)和退出難度較大等潛在問(wèn)題。

（一）專(zhuān)項(xiàng)債認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)債的優(yōu)勢(shì)分析

1.可補(bǔ)充銀行的核心一級(jí)資本

從監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)看，商業(yè)銀行不僅要滿足《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的最低資本監(jiān)管要求，還要滿足逆周期資本監(jiān)管要求。逆周期資本監(jiān)管要求包括2.5%的留存超額資本和0～2.5%的逆周期超額資本，且必須來(lái)源于核心一級(jí)資本。從資本消耗來(lái)看，當(dāng)前企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)加速暴露，2020年二季度商業(yè)銀行不良貸款率較2019年未有所提高，不良貸款率提高首先消耗的也是核心一級(jí)資本。因此，中小銀行補(bǔ)充核心一級(jí)資本的需求最為迫切。中小銀行補(bǔ)充核心一級(jí)資本的外源性渠道包括股權(quán)融資和發(fā)行可轉(zhuǎn)債。其中，可轉(zhuǎn)債屬于含有轉(zhuǎn)股權(quán)的債務(wù)資本工具。

2.政策適用的銀行主體較為廣泛

相較于其他資本補(bǔ)充工具，可轉(zhuǎn)債對(duì)發(fā)行主體的要求較低。商業(yè)銀行發(fā)行可轉(zhuǎn)債的方式有兩種：一是上市銀行在交易所公開(kāi)發(fā)行，二是非上市銀行在區(qū)域股權(quán)交易所非公開(kāi)發(fā)行。其中，非公開(kāi)發(fā)行僅要求發(fā)行主體在區(qū)域股權(quán)交易所掛牌，發(fā)行門(mén)檻非常低，幾乎所有中小銀行都滿足發(fā)行條件。專(zhuān)項(xiàng)債認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)債補(bǔ)充中小銀行資本金政策的適用范圍非常廣泛。

（二）專(zhuān)項(xiàng)債認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)債的潛在問(wèn)題

1.可轉(zhuǎn)債補(bǔ)充資本的效率較低

從短期來(lái)看，轉(zhuǎn)股前能夠計(jì)入資本的比例較低。一般而言，可轉(zhuǎn)債在發(fā)行6個(gè)月后才可以行使轉(zhuǎn)股權(quán)。根據(jù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，可轉(zhuǎn)債的會(huì)計(jì)計(jì)量分為債務(wù)成分和權(quán)益成分，可轉(zhuǎn)債在轉(zhuǎn)股前只能將權(quán)益成分計(jì)入核心一級(jí)資本，而權(quán)益成分占可轉(zhuǎn)債公允價(jià)值的比例較低，因此可轉(zhuǎn)債短期補(bǔ)充資本的效果較為有限。在實(shí)務(wù)操作中，一般先根據(jù)合同現(xiàn)金流和不合轉(zhuǎn)股權(quán)債券利率確定債務(wù)價(jià)值，將其計(jì)入發(fā)行人的債務(wù)，再用可轉(zhuǎn)債公允價(jià)值減去債務(wù)價(jià)值計(jì)算出權(quán)益價(jià)值，并將其計(jì)入發(fā)行人權(quán)益（資本）。同等條件下，發(fā)行人資質(zhì)越好，那么可轉(zhuǎn)債的權(quán)益成分越高。非上市銀行可轉(zhuǎn)債的權(quán)益成分普遍低于上市銀行。從公布折合標(biāo)準(zhǔn)券價(jià)格的上市銀行來(lái)看，在可轉(zhuǎn)債上市首日，江陰農(nóng)商行可轉(zhuǎn)債權(quán)益價(jià)值最低（票面金額100元的可轉(zhuǎn)債權(quán)益價(jià)值為21元），浦發(fā)銀行最高（票面金額100元的可轉(zhuǎn)債權(quán)益價(jià)值為31元）。由此推算，轉(zhuǎn)股前認(rèn)購(gòu)中小銀行可轉(zhuǎn)債的專(zhuān)項(xiàng)債金額中只有20%～30%可計(jì)入銀行資本。

從長(zhǎng)期來(lái)看，到期轉(zhuǎn)股比例較低。可轉(zhuǎn)債能有效補(bǔ)充中小銀行資本金，關(guān)鍵是要將債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)。在交易所市場(chǎng)，尚在存續(xù)期的8只上市銀行可轉(zhuǎn)債的轉(zhuǎn)股比例差異較大，但整體轉(zhuǎn)股比例不高，平均轉(zhuǎn)股率不足1%。轉(zhuǎn)股比例最高的是蘇農(nóng)轉(zhuǎn)債，自2018年8月發(fā)行至2020年6月，轉(zhuǎn)股比例為48.45%。轉(zhuǎn)股比例最低的是光大轉(zhuǎn)債，自2017年3月發(fā)行至2020年6月，3年多存續(xù)期內(nèi)轉(zhuǎn)股比例僅為0.07%。在區(qū)域股權(quán)市場(chǎng)上，持有人幾乎都持有至到期日，既未交易也未轉(zhuǎn)股，非上市銀行可轉(zhuǎn)債僅發(fā)揮普通債券的融資功能。

2.專(zhuān)項(xiàng)債持債收益可能低于發(fā)行成本

對(duì)比上市銀行可轉(zhuǎn)債和專(zhuān)項(xiàng)債的票面利率，可轉(zhuǎn)債的持債收益大幅低于專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行成本。尚在存續(xù)期的8只可轉(zhuǎn)債的當(dāng)期票面利率為0.2%～1.5%，而今年上半年專(zhuān)項(xiàng)債的平均發(fā)行成本約為3%～4%。可見(jiàn)，在轉(zhuǎn)股之前，上市銀行可轉(zhuǎn)債的收益尚不能覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行成本。此外，因轉(zhuǎn)股比例較低，大部分可轉(zhuǎn)債是以“債”的形式退出，雖然可轉(zhuǎn)債到期兌付時(shí)會(huì)有一定的利息補(bǔ)償，最后一年利率補(bǔ)償從3%至6%不等，但平均年化收益仍然有較大概率低于專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行成本。

3.可轉(zhuǎn)債轉(zhuǎn)股后股權(quán)退出較為困難

首先，非上市銀行的股權(quán)主要通過(guò)區(qū)域股權(quán)交易所交易，因市場(chǎng)主體分散度較高，且信息披露不透明，非上市銀行的股權(quán)交易非常不活躍。其次，從法拍情況看，多數(shù)中小銀行股權(quán)缺乏較大的市場(chǎng)吸引力。今年上半年，阿里司法拍賣(mài)銀行股權(quán)1659筆，以城商行、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行等中小銀行股權(quán)為主，但有約六成以流拍告終。最后，從上市銀行估值看，其市場(chǎng)估值長(zhǎng)期處于低位，多數(shù)銀行的市場(chǎng)估值低于凈值（目前市凈率平均為0.9）。中小銀行的經(jīng)營(yíng)能力相對(duì)低于上市銀行，其股權(quán)的市場(chǎng)認(rèn)可度可能更低。受外部風(fēng)險(xiǎn)影響，經(jīng)濟(jì)不確定性加大，企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)呈較快暴露趨勢(shì)，銀行資產(chǎn)質(zhì)量劣變恐有所加速。

4.非上市銀行股權(quán)定價(jià)公允性不高

中小銀行多為非上市銀行，股權(quán)交易活躍度較低，股權(quán)定價(jià)缺少可供參考的市場(chǎng)公允價(jià)值，這一方面加大了轉(zhuǎn)股價(jià)格確定的難度，另一方面也存在股權(quán)被低價(jià)轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)了解，目前非上市股權(quán)交易價(jià)格的確定方式為：一般由股權(quán)轉(zhuǎn)讓方尋求第三方評(píng)估公司予以定價(jià)，股權(quán)受讓方參考第三方評(píng)估公司的定價(jià)結(jié)果，與轉(zhuǎn)讓方進(jìn)行協(xié)商確定。其中，第三方評(píng)估公司多為規(guī)模較小的民間機(jī)構(gòu)，因此這一定價(jià)過(guò)程存在一定的道德風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，區(qū)域股權(quán)交易所的交易透明度較低，也增加了交易的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。

政策建議

針對(duì)上述可能面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，建議進(jìn)一步完善專(zhuān)項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本金的相關(guān)制度安排，提升政策效果，防范操作風(fēng)險(xiǎn)。

（一）完善中小銀行發(fā)行可轉(zhuǎn)債的市場(chǎng)安排

針對(duì)非上市中小銀行可轉(zhuǎn)債和股權(quán)交易不活躍、價(jià)格不透明、股權(quán)退出難度大等問(wèn)題，建議將銀行業(yè)信貸資產(chǎn)流轉(zhuǎn)中心作為非上市銀行可轉(zhuǎn)債和轉(zhuǎn)股后股權(quán)的全國(guó)集中交易平臺(tái)，提升中小銀行可轉(zhuǎn)債和轉(zhuǎn)股后股權(quán)交易的活躍度，保障專(zhuān)項(xiàng)債到期時(shí)可順利從中小銀行的債權(quán)或者股權(quán)退出，確保專(zhuān)項(xiàng)債本息能夠按時(shí)足額償付。此外，針對(duì)中小銀行可轉(zhuǎn)債分散在各區(qū)域股權(quán)中心可能存在的問(wèn)題，建議由中央結(jié)算公司對(duì)非上市銀行可轉(zhuǎn)債和轉(zhuǎn)股后股權(quán)實(shí)施集中登記托管，并配合財(cái)政金融管理部門(mén)做好相關(guān)集中監(jiān)測(cè)工作。

（二）提升中小銀行股權(quán)定價(jià)的公允性

第三方股權(quán)估值機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性是防范非上市股權(quán)交易操作風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素。針對(duì)目前區(qū)域交易場(chǎng)所股權(quán)估值方面的問(wèn)題，建議在中小銀行可轉(zhuǎn)債轉(zhuǎn)股價(jià)格和股權(quán)交易價(jià)格確定中引入獨(dú)立、權(quán)威的估值機(jī)構(gòu)，如由中債估值公司為非上市銀行股權(quán)提供統(tǒng)一估值框架下的公允價(jià)值參考，提高中小銀行可轉(zhuǎn)債交易和股權(quán)交易的有效性。

（三）鼓勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)債認(rèn)購(gòu)永續(xù)債補(bǔ)充銀行資本金

除可轉(zhuǎn)債外，鼓勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)債認(rèn)購(gòu)永續(xù)債補(bǔ)充中小銀行資本金。專(zhuān)項(xiàng)債認(rèn)購(gòu)永續(xù)債具有以下優(yōu)勢(shì)：一是短期補(bǔ)充資本效果明顯。銀行發(fā)行的永續(xù)債可全額計(jì)入資本，能夠在短期內(nèi)快速補(bǔ)充銀行一級(jí)資本金，提高銀行的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。二是永續(xù)債的收益率可以覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行成本。今年以來(lái)，中小銀行發(fā)行永續(xù)債的票面利率為3.8%～5.3%，大幅高于可轉(zhuǎn)債的票面利率，能較好地覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行成本。三是永續(xù)債的退出方式不涉及股權(quán)定價(jià)，可在一定程度上避免可轉(zhuǎn)債轉(zhuǎn)股后股權(quán)退出中可能存在的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（四）推動(dòng)試點(diǎn)逐步形成可供借鑒的操作方案

因?qū)ｍ?xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本金屬于創(chuàng)新工作，在會(huì)計(jì)處理、注資方式、額度分配、退出方式等多個(gè)操作層面需要大膽實(shí)踐，逐步形成可供借鑒的成熟方案。對(duì)已獲得預(yù)分配額度的地方，建議可選擇相對(duì)優(yōu)質(zhì)的中小銀行進(jìn)行操作試點(diǎn)，選擇一到兩種債券類(lèi)型，盡快形成可復(fù)制、可推廣的實(shí)施方案，用足用好已出臺(tái)的政策。

（五）建立科學(xué)合理的專(zhuān)項(xiàng)債額度分配標(biāo)準(zhǔn)

在補(bǔ)充中小銀行資本金的專(zhuān)項(xiàng)債額度下發(fā)地方后，地方當(dāng)務(wù)之急是確定資本補(bǔ)充對(duì)象和額度分配方案。綜合考慮中小銀行的風(fēng)險(xiǎn)傳染性、資本金需求、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)力度、未來(lái)償債能力等因素，地方財(cái)政部門(mén)可聯(lián)合銀行監(jiān)管部門(mén)設(shè)計(jì)選擇指標(biāo)，精準(zhǔn)選擇資本補(bǔ)充對(duì)象，合理配置專(zhuān)項(xiàng)債額度。

（六）發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債撬動(dòng)社會(huì)資本的杠桿作用

高效發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債撬動(dòng)社會(huì)資本的杠桿作用，以有限的專(zhuān)項(xiàng)債額度最大化發(fā)揮中小銀行補(bǔ)充資本的效果。鼓勵(lì)中小銀行優(yōu)先用足用好現(xiàn)有的市場(chǎng)化資本補(bǔ)充工具。對(duì)于支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)力度較大、內(nèi)部治理較為規(guī)范、具有遠(yuǎn)期償債能力，但暫時(shí)面臨資本補(bǔ)充困難的銀行，可考慮通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債注資，提升其市場(chǎng)化資本補(bǔ)充能力，同時(shí)加大政策力度，吸引社會(huì)資本注資。

責(zé)任編輯：羅邦敏 鹿寧寧