農墾國有農用地使用權確權登記方法淺析

潘映宗

【摘? 要】農墾系統是國有農業經濟的骨干和代表，是建設中國特色新型農業現代化的重要力量。隨著2015年《中共中央、國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》印發，農墾體系深化改革逐步深化。因此，土地權屬清晰、使用主體明確，成為了推進農墾體系改革的重要基礎，是土地資源資產化和資本化的先決條件。目前，以上海為例，經統計仍有約1.75萬畝農墾國有農用地（以下簡稱農墾土地）尚未進行確權登記，因此加快推進確權登記工作十分必要和迫切。針對上述情況，本文將就上海在農墾土地確權登記的工作辦法進行簡述。

【關鍵詞】國有農用地;確權;登記

引言

作為一個特定歷史時期的產物，我國的農墾系統在相當長時期內保持了計劃經濟屬性，甚至被稱為是“計劃經濟的最后一個堡壘”。因此農墾系統在中國是一個非常特殊的體系。1949年新中國建立后，基于政治、軍事及經濟等多方面考慮，開始在邊疆以及各省份建立國營農場，由此形成了經營職能與社會職能相結合的管理體制。改革開放之后，農墾系統也發生了變化，絕大多數農墾企業被下放到地方國資委管理，并延續了農墾土地的使用和管理。

1.上海市農墾土地確權登記概況

農墾土地有著較為復雜的歷史演變。其用地管理、審批、登記發證等原為上海市農場管理局職責，后統一移交市規劃資源局。經梳理，我市原有農墾土地78.3萬畝，已確權登記發證農墾土地為61.1萬畝，登記發證率為78%。經過梳理匯總，在剩余的農墾土地17.2萬畝中，有15.45萬畝屬于道路、河流水面等交通運輸以及水域設施用地，這部分土地已移交所在地政府統一管理，不再屬于農墾土地范圍，故本市需確權登記發證的農墾土地為1.75萬畝，范圍包含崇明8個，浦東（原南匯）3個以及奉賢3個農場，共計564塊宗地。

2.農墾土地確權登記依據

從現行的法律法規來看，《民法典》、《物權法》等均未明確提出國營（國有）農場享有農用地“使用權”的概念。隨后在2016年實施的《不動產登記暫行條例實施細則》第五十二條規定，“使用國家所有的水域、灘涂等農用地進行農業生產，申請國有農用地的使用權登記的，參照本實施細則有關規定辦理”，但并未明確具體辦理規定。為支持農墾土地的確權登記工作，在《上海市不動產登記技術規定》中，提及了相關登記的具體辦理要求，但對其中所涉及的“國有農用地批準文件”一項材料并未明確。因此，對于有權屬來源資料的農墾土地，可按照上述規定開展確權登記工作，但對于歷史遺留下來的無權屬來源的農墾土地，則缺少了“國有農用地批準文件”一項，不符合上述登記規定的要求，致使本市約1.75萬畝農墾土地的登記工作難以開展。

農墾土地由于其演變歷史復雜，時間久遠，不少權屬依據材料難以獲取。以上海為例，經初步梳理后，共1.75萬畝土地因無相關的權屬依據而需要進行確權及登記，但如依照現行的土地使用審批制度，則存在著一定的制度空白，使得確權登記工作無法開展。

因此，考慮到實際中存在的種種困難，三部委辦公廳聯合下發了《加快推進農墾國有土地使用權確權登記發證工作方案》（國土資廳發[2017]20號，以下簡稱《方案》），其中明確，國有農場長期使用、與相鄰各方沒有權屬爭議但權屬來源資料缺失的國有土地，經相鄰各方指界確認后，公告30日無異議或異議不成立的，可直接辦理登記發證手續。根據上述規定，可以解決絕大部分無權屬爭議的農墾土地確權問題。

3.農墾土地確權登記辦法概述

根據《方案》的相關要求，上海對無權屬來源的農墾土地確權登記工作進行了細化，主要包括以下四個方面：

3.1權力主體

在開展農墾土地確權登記工作前，首要確定的是土地的權力主體。從土地的所有權上來說，本次確權登記的范圍是國有農墾土地，因此其所有權為國家所有，但農墾土地的使用權主體并未明確。從目前上海市的農墾土地使用情況來看，主要由從事農副業生產的集團企業使用，并由國資委進行確認后，作為農墾土地的使用權主體，并承擔后續確權登記的相關事宜。

3.2權屬調查

根據《方案》要求，應先對無權屬來源資料的農墾土地進行權屬調查，對是否具有權屬來源資料進行區分，同時理清土地使用的歷史脈絡，收集權利主體長期使用該土地的依據，包括各類憑證、臺賬、繳費記錄等線索。簡而言之，如調查的農墾用地存在權屬來源資料的，應按照其他有關規定開展后續確權登記工作，只有查無資料、且長期使用并與周邊相鄰權利主體沒有爭議且現場為農用地的情況下，方可適用《方案》中所述的情況。

3.3現場指界

根據《方案》要求，對無權屬來源資料的農墾土地確權，需經由相鄰用地主體指界后確定四至范圍。因此，在開展現場指界工作前，需由雙方授權指定的自然人作為指界人。現場指界時，調查工作人員應核實指界人身份，確認無誤后方可進行指界及簽署相應的成果資料。

根據實際情況，相鄰土地的權利人主要有以下三種情況：（1）相鄰土地為集體經濟組織使用的，由集體經濟組織授權指界人進行雙方指界;（2）相鄰土地為國有的，引用國有土地四至范圍，并由農墾土地指界人單方指界;（3）相鄰土地仍為農墾土地的，由農墾土地指界人單方指界。

如指界時，對四至范圍有權屬爭議的，進入爭議調處程序，暫停確權登記流程。

3.4公告登記

經指界確認用地范圍后，登記部門應當根據調查成果資料受理登記申請，并將相關信息在所在地公告30日。如無異議或異議不成立的，予以頒發不動產權證。

4.結語

目前本市大部分國有農墾土地在開展土地總登記時已完成了確權登記發證，農墾單位取得了土地使用權證。隨著土地管理法律法規日益完善，建設用地使用權和農村土地承包經營權登記也已逐步規范。農墾用地的使用權可以說是承包經營權的基礎，也是保障農墾單位合法權利的依據。通過多年不斷總結摸索，本市農墾土地的確權登記已形成了一套行之有效的工作體系，為農墾體系改革奠定了基礎。

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