特大城市貧困救助機制研究

孟湞湞 孟燁婷 鄭未鋆

摘要：上海作為典型的特大城市，其社會救助制度體系，現已基本實現了救助范圍覆蓋城鄉、操作程序明確規范、困難群眾應保盡保、救助水平逐步提高的制度目標。上海的貧困社會救助已由傳統的輔助式的“剩余福利模式”走向以貧困治理為取向的現代綜合社會救助。針對特大城市貧困由生存型貧困向生活型貧困、發展型貧困，絕對貧困向相對貧困演進的趨勢，當前的貧困救助制度體系還存在部門聯動不足、信息化層級不高、救助程序繁瑣、救助服務不專業、救助過程管理不透明等問題，本文針對這些問題提出了進一步完善特大城市貧困人口社會救助機制的政策建議。

關鍵詞：特大城市;貧困;社會救助;機制

中圖分類號：F840 ????文獻標識碼：A

隨著我國城鎮化的深入發展，特大城市轉型日益加快，社會階層不斷分化，人口結構更加復雜，利益格局深刻調整，社會矛盾和潛在風險相互激蕩。同時，特大城市生活成本高啟和貧富差距顯著，使生活型貧困、支出型貧困、發展型貧困和相對貧困等不同于傳統生存型貧困的“城市新貧困”問題發生的頻率和深度都有別于普通城市。此時，貧困社會救助制度的“安全網”功能更加顯得彌足珍貴。

上海作為典型的特大城市，近年來積極貫徹國務院《社會救助暫行辦法》，并結合上海城市發展實際情況，逐漸形成了“9+1”的社會救助制度體系，這是一個“以最低生活保障、特困人員供養為基礎，支出型貧困家庭生活救助、受災人員救助和臨時救助為補充，醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助等專項救助相配套，社會力量充分參與”的社會救助制度體系，基本實現了救助范圍覆蓋城鄉、操作程序明確規范、困難群眾應保盡保、救助水平逐步提高的制度目標。上海的貧困社會救助已由傳統的輔助式的“剩余福利模式”走向以貧困治理為取向的現代綜合社會救助。

當前，總結和評估特大城市貧困社會救助機制中存在的問題，對于進一步提升特大城市的社會救助管理和服務水平，切實織密扎牢民生兜底保障安全網，對于“不斷滿足困難群眾對美好生活的向往”，具有十分重要的價值。

1上海社會救助政策體系的現狀

目前， 上海的社會救助政策可以歸為兩大類型： 一類是具有長效性的政策體系（見表1）， 如各分類救助政策、綜合性政策以及相關配套政策等;另一類是年度動態性調整的政策（見表2）。

為保障低保、低收入人群的基本生活，從2011年起，上海開始實施社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯動機制，參考上年度城鄉居民人均消費支出、城鄉居民人均可支配收入、城鄉低收入居民基本生活費用支出等數據，動態調整每一年度的各項保障標準，并于當年4月1日發布實施。

2018年11月22日，上海市人大常委會表決通過了《上海市社會救助條例》（以下簡稱《條例》），《條例》主要包含總則、社會救助對象、社會救助內容與方式、辦理程序、社會力量參與、管理與服務、法律責任及附則等內容。與《社會救助暫行辦法》相比，《條例》在救助對象方面增加了低收入困難家庭和支出型貧困家庭，進一步擴大了社會救助覆蓋面。

《上海市社會救助條例》的出臺，是上海市社會救助領域具有重要里程碑意義的一件大事。《條例》體現了“兜底線、織密網、建機制”的立法要求，具有堅持兜住底線，明確社會救助對象;堅持精準認定，強化分類救助;堅持精細管理，促進公平公正;堅持重心下移，細化街鎮職責;堅持便民利民，優化工作流程;堅持政府主導，鼓勵社會參與等六大特色。

2當前貧困救助機制的不足

2.1社會救助職能的部門分割情形依然存在

在上海市職能部門以及群團組織中，除了民政部門外， 人社、衛健、教育、住建、殘聯等部門針對不同貧困群體， 均有相應的救助政策。這些政策與低保、低收入政策之間存在交叉重疊和銜接不暢的情況，形成各自為政、多頭管理的現象。2014年，上海建立了社會救助聯席會議制度，明確由民政牽頭、其他部門配合的工作制度，但該制度對全市社會救助工作的統籌協調效果還不明顯。

2.2差別化政策導致“懸崖效應”

最低生活保障家庭成員除享受最低生活保障外， 還可享受醫療救助（門急診和住院基本醫療費用救助）、教育救助、住房救助（廉租住房保障）、就業救助、臨時救助（因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力）。低收入困難家庭成員則享受醫療救助（住院基本醫療費用救助）、教育救助、住房救助（農村低收入戶危舊房改造）。可見，低保家庭與低收入家庭之間已出現了明顯的“懸崖效應”， 部分享受多項救助“捆綁疊加”的低保家庭生活狀況好于低收入家庭，導致許多低保家庭不愿意脫離低保身份。

2.3對社會救助資源籌集、整合能力尚需加強

除政府部門提供的社會救助項目外，企業和社會組織也各自為困難群眾提供幫扶項目。但是，在社會參與社會救助的實踐上，僅政府主導的社區市民綜合幫扶項目有相關的資料可以查詢， 而其他項目諸如企業資助項目、各級基金會開展的幫扶項目、公益慈善類社會組織開展的幫困項目，以及專業社會工作機構開展的幫扶項目等都缺乏可以查詢的項目備案，難以估算社會力量在社會救助活動中的作用，以至不能全面的把握當前社會救助的整體情況。

2.4需進一步改進對救助對象的精準識別

上海在全國最早實行困難家庭居民經濟狀況核對工作，對目標救助對象的識別起到了重要的作用。但實際情況是，居民隱形就業、隱形收入、人戶分離現象較為普遍，家庭收入情況非常復雜，涉及的有價證券、存款等隱性財產很難核查。如北京市在進行居民經濟狀況核查的同時，也利用社工組織進行家計調查，從而確保精準識別救助對象。

3進一步完善特大城市貧困社會救助機制的政策建議

在借鑒國內外貧困社會救助制度經驗的基礎上，結合上海貧困救助政策體系的自身特點，我們提出以下幾方面完善社會救助機制的對策建議。