阿聯酋：世襲制中的聯邦制

陳科宇

阿聯酋棕櫚島

以色列總理內塔尼亞胡最近在推特上發布的視頻中，將海灣合作委員會六國之一的阿聯酋稱為“民主國家”，引起軒然大波。

該視頻節選自內塔尼亞胡接受阿拉伯天空新聞電視臺的一段采訪。在訪談中，他談到以色列與阿聯酋于此前一周達成的和平協議及外交關系正常化。在被問及“該協議如何促進地區和平”時，內塔尼亞胡表示：“協議將阿聯酋與以色列連接在一起;兩國都是先進的民主國家。”

內塔尼亞胡隨后刪除了推文，但“錯誤離譜”的言論仍在發酵，更有評論稱內塔尼亞胡“為獨裁政權洗白”。

民主“例外論”

在20世紀50年代末提出的民主現代化理論中，經濟發展將推動民主化的進程。它的理論邏輯是：經濟增長帶來中產階級的興起與受教育階層的擴大，在物質需求得到滿足的情況下，人們要求獲得越來越多的政治權利，從而推動社會向民主國家的變革。但在海灣地區的富裕石油出口國這里，研究民主轉型的學者卻遇到棘手的問題。

海灣合作委員會（GCC）成員國，包括巴林、科威特、阿曼、沙特阿拉伯、卡塔爾和阿聯酋。根據國際貨幣基金組織2019年估算，6個國家的人均GDP從最低約1.7萬美元（阿曼）到最高約6.9萬美元（卡塔爾）不等，較高的經濟發展水平卻難以引發民主轉型。

根據慣例，阿聯酋總統由阿布扎比酋長擔任，而總理由迪拜酋長擔任。

由于這些國家講阿拉伯語，且地處中東地區，民主化嚴重滯后，導致“阿拉伯例外論”或“中東例外論”的興起;而由于它們信仰伊斯蘭教，也有學者稱之為“伊斯蘭例外論”。

在“例外論”的現象之下，學者通常將其原因歸結于這些國家的政治體制與自然資源—它們既是世襲的君主制國家，又坐擁豐富的石油資源。一方面，政教合一與家族統治的傳統，使政權的合法性根深蒂固，因此民主化進程發展緩慢;另一方面，殖民者曾在海灣國家大肆攫取石油資源，世襲統治集團有著直接獲取石油租利的傳統，形成“路徑依賴”，短時間難以改變;為維持社會穩定，統治集團將租利作為福利分配給民眾，換取對政權合法性的支持。

巨額的“財政引誘”，是這些國家能抵御“阿拉伯之春”沖擊的原因之一。據估計，沙特在2011年5月宣布的一攬子福利計劃高達1300億美元;而阿聯酋的國家財富保證本國人的需求得到滿足，包括免費的住房、醫療、教育，以及大幅能源補貼等。《時代》周刊在報道中引述阿聯酋一位年輕工程師的話：“我們還能需要什么呢？”

獨特阿聯酋

乍看之下，這些國家的政治體制有著共性，它們都是父系世襲的君主制酋長國。但過于強調共性，似乎容易讓人忽視這些國家政治制度之間的內在差異。

不同于其他5個國家，阿聯酋是由7個酋長國（包括阿布扎比、迪拜、沙迦、富查伊拉、烏姆蓋萬和阿治曼）組成的聯邦制國家，也是海合會國家中唯一的聯邦制國家。每個酋長國的政府事務，由酋長自行決策。

根據1971年的憲法，酋長國各自保留石油開采權與財政權等權力。憲法還設立總統與副總統職位作為國家的行政機構，他們由7個酋長國的酋長組成的聯邦最高委員會選舉產生;作為政府首腦的總理兼任副總統職務，并領導內閣—部長委員會。根據慣例，阿聯酋總統由阿布扎比酋長擔任，而總理由迪拜酋長擔任。

聯邦國民議會是阿聯酋的立法機構，由40名成員組成，其中一半成員由各位酋長任命，控制全部的立法機構權力;另一半成員僅承擔咨詢顧問工作，由各酋長國指定的選舉人團（electoral college）投票產生。

阿聯酋司法機構中，最高法院的5位法官由最高委員會任命，負責決定聯邦法律是否違憲，或協商解決酋長國之間的爭議。雖然阿聯酋的立法以伊斯蘭教法為基礎，但實行非常溫和的伊斯蘭教法，也擁有世俗的司法體制，同時使伊斯蘭教法與當代社會經濟體制相融合。

批評人士對阿聯酋政體的批評點，主要集中在“世襲制度”“缺少政黨政治”“沒有普選”等方面。就連選舉一半立法機構成員的選舉人團制度，也是2006年才引入。

2015年，阿聯酋70%的GDP來自非石油產業，包括傳媒、電信、旅游、制造及商業航空

然而，為阿聯酋的政治體制辯護的學者認為，批評者只是套用西方關于“民主”的教條。根據這些條條框框對阿聯酋的政體提出批評，并沒有考慮到文化和傳統的重要性、人們對西方民主體制的熟悉程度，以及統治階層與公民之間和諧關系的根基等方面。評價“民主與否”的依據，不應該僅僅是領導人怎樣選舉產生，而是領導體制的運作是否是為了實現公民的愿望、提高公民的滿足感。

與石油豐富的阿布扎比和迪拜相比，阿聯酋北部的其他5個酋長國非常貧窮。

基于這樣的假設，這些學者用阿倫·利普哈特的“協和式民主模式”來解釋阿聯酋的制度。它將人們對部落酋長組成領導集體的贊同程度納入考量，原因是對于落實協和式民主，“聯邦制是非常具有前景的方式”，它是以包容的精神，協調處于共同政治體制下各社會團體間的分歧差異。

此外，阿聯酋也在采取政策措施緩解已經存在的問題，避免它們發展成對政權穩定性的實質威脅。首先，阿聯酋一直在想方設法降低對外來人口的依賴，如限制每家雇用家政人員的數量，禁止收入最低的勞務人員攜帶家人。但政策收效甚微，自1997年以來，外來人口的占比一直處于80%左右，未出現大幅變化。

阿聯酋并不是美國那樣的“大熔爐”。來自各國的不同種族群體，保持各自的文化認同，但又彼此包容、互不打擾;其中最大的群體是印度人、巴基斯坦人、孟加拉國人與菲律賓人，他們有自己的學校和信仰場所。而且政府要求基本上所有外國人在勞動合同結束后離開阿聯酋，而不是提供入籍資格。統治階層這樣的觀念，源于阿聯酋的部落傳統—家庭排在首要地位，盡管對外來人口熱情相待，但他們并不屬于家庭的一部分。

破解“石油詛咒”

石油資源的分布不均，造成7個酋長國發展水平不均衡。與石油豐富的阿布扎比和迪拜相比，阿聯酋北部的其他5個酋長國非常貧窮。雖然阿聯酋從未經歷周邊國家那樣的動蕩局勢，但阿聯酋聯邦政府在采取行動解決酋長國之間的經濟不平等問題，釋放善意的同時，也展示“阿聯酋是一個整體”。

過去幾十年來，這些酋長國不得不依賴聯邦政府的援助。聯邦政府除了2011年宣布投資15.5億美元擴建水電供應基礎設施外，還規劃修建大型煉油廠、修復居民危房等。雖然這些支出比起阿布扎比和迪拜自身的開發項目僅是“九牛一毛”。

阿布扎比和迪拜在全球層面飛速發展，這些增長形成“涓滴效應”，的確為其他酋長國帶來幫助。成員國之間這種緊密相助的關系，仍然為阿聯酋政體帶來穩定。

雖然阿聯酋的巨大油氣資源為經濟帶來貢獻，但對于“石油詛咒”的擔憂一直未有間斷。“石油詛咒”或廣義上的“資源詛咒”，被用于解釋一些自然資源豐富的國家出現長期性的經濟問題，甚至經濟增長比一些自然資源稀缺的國家更為緩慢。

通常而言，擁有豐富的自然資源不是問題，關鍵在于自然資源是否產生巨額租利，以及精英統治階層如何運用這些租利：據為己有？發放居民福利？投資發展重要產業？由于自然資源開采存在不可持續性，開采殆盡后再尋求新的經濟增長點顯然不是明智之舉。

阿聯酋政府從20世紀80年代開始，就打造油氣相關的制造業，目的是利用自然資源稟賦反哺相關工業。這包括出臺政策支持工業活動的發展，如對生產所需的進口機械、零部件、原材料免征關稅。之后，阿聯酋又進一步實施經濟多元化戰略，重點培養旅游、金融、零售批發貿易等行業。

經濟多元化取得重要成就。2015年，阿聯酋70%的GDP來自非石油產業，包括傳媒、電信、旅游、制造及商業航空。在阿聯酋的“2021愿景”中，政府設定的目標是：非石油產業對GDP的貢獻率達到80%，進一步轉型為多元知識經濟。

迄今為止，通過政府主導的政策緩解了外來人口過多、酋長國之間貧富差距、油氣產業單一等壓力，阿聯酋獨特的政治體制似乎仍能維持穩定。但對政府政策與統治階級的問責，仍然在公開討論的范圍之外。在“缺少政治參與”方面，政府依然面臨批評。

持續的經濟模式向多元化轉變，可能帶來社會結構的多元化;多元的社會團體，也可能要求通過合法渠道表達自己的意見，即使不是民主選舉的訴求。當壓力達到臨界點時，政府也許會被迫對體制進行相應的調整修繕，例如，修改立法機構選舉規定，使聯邦國民議會的全部成員通過選舉產生，從而賦予統治集團以外的機構與人員更大的決策權，以及更廣泛的政治參與權。