后脫貧時(shí)代貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)

摘要：中國(guó)在貧困治理中經(jīng)歷了非建制減貧、區(qū)域扶貧和精準(zhǔn)扶貧三個(gè)重要階段，取得了反貧困工作的決定性勝利，創(chuàng)造了人類歷史上惠及人口最多、規(guī)模最大、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的減貧奇跡。2020年之后，中國(guó)將進(jìn)入后脫貧時(shí)代，相對(duì)貧困是其主要特征，貧困治理將在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相銜接。如何改革社會(huì)救助制度，建立后脫貧時(shí)代貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制，是當(dāng)前必須解決的重要問題。

關(guān)鍵詞：后脫貧時(shí)代;貧困治理;長(zhǎng)效機(jī)制

中圖分類號(hào)：D63? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2020）04-0062-007

戰(zhàn)勝貧困是人類社會(huì)永恒的主題和追求，也是科學(xué)社會(huì)主義的重要內(nèi)容。馬克思在《<政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判>導(dǎo)言》和《關(guān)于費(fèi)爾巴哈的提綱》中，對(duì)貧困的本質(zhì)特征、解決社會(huì)貧困的途徑和方法等問題作出了深刻分析和科學(xué)闡述。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨在反社會(huì)貧困的實(shí)踐中，堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，將中國(guó)特色反貧困理論不斷推向前進(jìn)[1]，創(chuàng)造了人類歷史上惠及人口最多、規(guī)模最大、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的減貧奇跡，“在為世界減貧事業(yè)做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也為世界提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)智慧和中國(guó)方案”。[2]

一、貧困治理：回顧與展望

關(guān)于新中國(guó)成立以來的扶貧歷程，學(xué)界一直有不同看法，如兩階段論、三階段論、五階段論等[3]，也有提出六階段論的。[4]本文以扶貧工作本質(zhì)的變化而非量變?yōu)橐罁?jù)，參考扶貧重點(diǎn)、形式等不同，將我國(guó)扶貧工作分為三個(gè)歷史階段。

（一）非建制減貧階段（1949—1985）

目前，幾乎所有的研究都以1978年為界點(diǎn)，將我國(guó)扶貧工作分為不同階段，主要原因是實(shí)行改革開放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制發(fā)生了史無(wú)前例的變化。1949—1985年期間，國(guó)家并沒有將扶貧作為專項(xiàng)任務(wù)，只是針對(duì)某些困難群體進(jìn)行特殊生活救濟(jì)，沒有專門扶貧機(jī)構(gòu)、扶貧責(zé)任、扶貧目標(biāo)等。生活救濟(jì)跟之后的扶貧開發(fā)相差甚遠(yuǎn)，“前者由人力資源和社會(huì)保障部門主管，后者由國(guó)務(wù)院扶貧辦和各級(jí)政府扶貧部門主管”。[5]一些學(xué)者將改革開放至1985年界定為“以體制改革為主導(dǎo)的農(nóng)村貧困治理階段”[6]，是不準(zhǔn)確的。體制改革和改革開放有重要的扶貧作用和意義，但并非針對(duì)“扶貧”而為，其根本目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)與扶貧具有正相關(guān)性，二者卻不能等同。

這一時(shí)期，扶貧和救濟(jì)對(duì)象主要是遭遇天災(zāi)和因戰(zhàn)、因公傷殘人員等。對(duì)于農(nóng)村“五保戶”，也是由村民集體供養(yǎng)，國(guó)家財(cái)政沒有列支。改革開放后，農(nóng)民有了一定的自主空間，尤其是“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”推行，極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，在很大程度上改變了他們的命運(yùn)。有的地方還創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，提供就業(yè)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民收入。同時(shí)，國(guó)家有意識(shí)地開展一些幫助經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的行動(dòng)，如中央財(cái)政在1980年專門列出“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”，支持老少邊窮地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。1984年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于盡快改變貧困地區(qū)面貌的通知》，針對(duì)當(dāng)時(shí)貧困人口狀況，提出多項(xiàng)幫扶措施，為后來的建制式扶貧開發(fā)提供了重要契機(jī)。

（二）區(qū)域扶貧階段（1986—2012）

1986年5月，國(guó)務(wù)院成立貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年改為現(xiàn)名），開啟了全國(guó)扶貧工作的建制時(shí)期。具體就是，以縣為單位有針對(duì)性、有計(jì)劃地開展扶貧工作，通過專項(xiàng)扶貧資金和政策傾斜，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)大面積區(qū)域性脫貧。之后，國(guó)務(wù)院分批評(píng)定了331個(gè)、592個(gè)貧困縣，主要是避免扶貧資金過于分散，便于集中力量攻堅(jiān)克難。1994年3月，國(guó)家公布“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）”，明確提出“要集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員全社會(huì)各界的力量，爭(zhēng)取在七年左右的時(shí)間內(nèi)，到2000年底基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題”。2001年開始，國(guó)家開始重視參與式扶貧，西部大開發(fā)成為扶貧的中心和重點(diǎn)工作。這時(shí)，扶貧資金是直接下達(dá)省級(jí)扶貧辦確定的貧困村，行政村正式成為扶貧的對(duì)象，為之后扶貧到戶和精準(zhǔn)扶貧鋪平了道路。

這一階段的基本特點(diǎn)是，通過培育特色產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，大力增強(qiáng)貧困人口和貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力。由于改革開放持續(xù)推進(jìn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)獲得高速發(fā)展，政府積累了一定的物質(zhì)財(cái)富，扶貧資金逐年增加。其間，貧困地區(qū)的道路、水利、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施得到逐步加強(qiáng)，勞動(dòng)力的職業(yè)教育、疾病預(yù)防、醫(yī)療保障等公共服務(wù)也得到很大提升，實(shí)現(xiàn)了物質(zhì)與精神雙重結(jié)合。同時(shí)，重視扶貧地區(qū)的參與，通過貧困地區(qū)參與，制定出符合其自身需要和發(fā)展要求的扶貧政策，使扶貧工作更加民主、科學(xué)和有效。經(jīng)過26年的不懈努力，全國(guó)貧困人口從1985年末的1.25億人，減少到2012年末的9899萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從14.8%，下降到10.2%。[7]

（三）精準(zhǔn)扶貧階段（2013—2020）

2013年11月，習(xí)近平總書記針對(duì)扶貧工作作出“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的指示。不久，中央有關(guān)部門迅速做出頂層設(shè)計(jì)，詳細(xì)制定了精準(zhǔn)扶貧的工作思路和辦法，推動(dòng)這一戰(zhàn)略落到實(shí)處。精準(zhǔn)扶貧與過去的扶貧模式有本質(zhì)的不同，其戰(zhàn)略實(shí)施尤為強(qiáng)調(diào)因村因戶施策精準(zhǔn)性[8]，扶貧對(duì)象精確到具體貧困戶，有利于克服過去扶貧戰(zhàn)略粗放造成的資源浪費(fèi)、效率低下等不利現(xiàn)象，標(biāo)志著我國(guó)扶貧事業(yè)進(jìn)入全新階段。[9]習(xí)近平總書記基于當(dāng)代中國(guó)扶貧實(shí)踐和全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略角度，提出了“四個(gè)問題”“五個(gè)一批”“六個(gè)精準(zhǔn)”“內(nèi)源式扶貧”等新思想、新方法，“創(chuàng)新和發(fā)展了馬克思主義扶貧理論，成為中國(guó)特色社會(huì)主義理論創(chuàng)新的最新成果，推動(dòng)了馬克思主義理論中國(guó)化進(jìn)程”。[10]

2013年之后，我國(guó)以精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略為抓手，全面深入推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，取得了扶貧工作的決定性勝利。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)，截至2019年底，我國(guó)農(nóng)村貧困人口為551萬(wàn)人，比2012年底累計(jì)減少9348萬(wàn)人，年均減少1335萬(wàn)人。按照中央部署，2020年是全面建成小康社會(huì)、也是脫貧攻堅(jiān)的收官之年，國(guó)務(wù)院將對(duì)貧困人口超過1000人和貧困發(fā)生率超過10%的1113個(gè)貧困村以及尚未摘帽的52個(gè)貧困縣進(jìn)行掛牌督戰(zhàn)，及時(shí)解決制約完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的突出問題，確保全部貧困人口如期脫貧。

二、后脫貧時(shí)代：貧困治理的特點(diǎn)與問題

絕對(duì)貧困在統(tǒng)計(jì)意義上的消失并不意味著我國(guó)反貧困事業(yè)的終結(jié)，后脫貧時(shí)代的貧困治理仍然是需要關(guān)注的重大議題。與脫貧攻堅(jiān)相比，后脫貧時(shí)代的貧困具有不同的特點(diǎn)和問題。

（一）脫貧戶仍有返貧的風(fēng)險(xiǎn)

后脫貧時(shí)代面臨的首要問題是，如何鞏固脫貧成果。脫貧戶“存在脫貧的不穩(wěn)定性”[11]，仍有返貧風(fēng)險(xiǎn)。一是新脫貧人口底子薄弱，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不牢靠，存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，一旦遇到市場(chǎng)波動(dòng)，可能再次返貧;二是農(nóng)村地區(qū)市場(chǎng)發(fā)育不足，脫貧戶的市場(chǎng)能力、知識(shí)技能離信息化社會(huì)要求還有一定差距，容易被邊緣化;三是農(nóng)村醫(yī)療保障體系不健全，健康領(lǐng)域短板突出，脫貧戶在遭遇重大疾病、意外傷害等情況時(shí)，可能因難以應(yīng)對(duì)再度陷入貧困;四是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和災(zāi)害救助體系不完善，因?yàn)?zāi)返貧風(fēng)險(xiǎn)大。

在2019年召開的第十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議上，習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)：“貧困縣摘帽后，也不能馬上撤攤子、甩包袱、歇歇腳”，要“做到摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管”。[12]這一要求同樣適用于決勝脫貧攻堅(jiān)之后。因此，要繼續(xù)做好低收入人口的思想工作，指導(dǎo)其學(xué)習(xí)一技之長(zhǎng)，利用當(dāng)?shù)刭Y源，因地制宜地發(fā)展產(chǎn)業(yè)。要采取切實(shí)措施，建立長(zhǎng)效機(jī)制，做到市場(chǎng)波動(dòng)不返貧（如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)）、遇病不返貧、遇困不返貧、遇災(zāi)不返貧，鞏固脫貧成效。

（二）相對(duì)貧困是其主要特征

絕對(duì)貧困只是現(xiàn)行固化標(biāo)準(zhǔn)下的一種表象。隨著農(nóng)村建檔立卡貧困人口全部脫貧，相對(duì)貧困問題將會(huì)凸顯并長(zhǎng)期存在。[13]也就是說，在后脫貧時(shí)代，新的扶貧對(duì)象會(huì)在新的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)之下被測(cè)度和識(shí)別出來。彼時(shí)，貧困治理將“由解決原發(fā)性積累型絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)入解決次生性新增型相對(duì)貧困的新階段”，治理的重心也由“減貧”轉(zhuǎn)為“減貧”與“防貧”并重。[14]同時(shí)，貧困不僅僅體現(xiàn)為物質(zhì)上的匱乏，精神意志、思想文化、人際關(guān)系等各類無(wú)形與有形資源的短缺都是其表現(xiàn)形式。

目前，在國(guó)家層面還沒有相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。如何制定這一標(biāo)準(zhǔn)，是后脫貧時(shí)代一項(xiàng)重要工作。在脫貧攻堅(jiān)期，我國(guó)的扶貧線和低保線一直是互相交叉，盡管國(guó)家在不斷推動(dòng)兩線合一和銜接，但實(shí)際操作中仍存在識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不一致、退出程序不一致、幫扶手段不一致等現(xiàn)象，在具體工作重點(diǎn)、工作內(nèi)容、工作對(duì)象等方面，也沒有實(shí)現(xiàn)真正的有效銜接。從當(dāng)前情況看，我國(guó)的低保標(biāo)準(zhǔn)普遍低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)，“碎片化”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。[15]在后脫貧時(shí)代，統(tǒng)籌低保和扶貧標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)機(jī)基本成熟，兩線并一線是必然趨勢(shì)和要求。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)時(shí)代變化，將衛(wèi)生健康條件、受教育程度、制度環(huán)境等作為新的衡量貧困維度指數(shù)重新定義。

（三）貧困治理將在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)行

長(zhǎng)期以來，我國(guó)扶貧開發(fā)都是在農(nóng)村地區(qū)展開，在城鎮(zhèn)，主要是以社會(huì)保障制度處理和解決貧困問題，即所謂“保障式扶貧”。隨著城鄉(xiāng)差距縮小，我國(guó)將進(jìn)入農(nóng)村貧困與城市貧困統(tǒng)籌治理的新階段，而城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化和工業(yè)化的發(fā)展又為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧創(chuàng)造了有利條件。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理是一種必然選擇，不僅有利于削弱我國(guó)長(zhǎng)期以來存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而且有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

黨的十九大報(bào)告提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的貧困治理體系。改變城鄉(xiāng)分治格局，將解決農(nóng)村貧困問題中行之有效的政策舉措、工作機(jī)制等運(yùn)用到解決城市貧困問題中，應(yīng)是后脫貧時(shí)代基本的制度框架。但是，目前仍存在“城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不順暢、公共資源配置不合理等問題”，“影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙尚未根本消除”。[16]如何走出一條具有中國(guó)特色的農(nóng)村與城市攜手并進(jìn)、兩制并一制、互利雙贏的新路子，防止回到之前“城市興、鄉(xiāng)村衰”的老路，需要進(jìn)一步研究。

（四）貧困治理與鄉(xiāng)村振興的銜接

后脫貧時(shí)代的貧困治理與鄉(xiāng)村振興具有一定的政策共性，二者將協(xié)同推進(jìn)。在本質(zhì)上，鄉(xiāng)村振興是在脫貧攻堅(jiān)的最后階段，對(duì)接精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略、解決鄉(xiāng)村治理困局的重大部署。一方面，精準(zhǔn)扶貧為鄉(xiāng)村振興提供了空間基礎(chǔ)和重要時(shí)序前提，解決了貧困村民的基本生活需求和發(fā)展條件;另一方面，鄉(xiāng)村振興對(duì)貧困治理提出了更高要求，“若僅依靠農(nóng)村居民外出就業(yè)脫貧，那么鄉(xiāng)村也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)振興”[17]。“運(yùn)動(dòng)式、大規(guī)模的扶貧開發(fā)在2020年后將會(huì)轉(zhuǎn)向制度化與社會(huì)保障兜底”，后脫貧時(shí)代的貧困治理與鄉(xiāng)村振興已經(jīng)“演變?yōu)椴糠峙c整體的關(guān)系”[17]。

隨著后脫貧時(shí)代日益臨近，如何在理論、制度、政策、資金、人文等方面實(shí)現(xiàn)二者的無(wú)縫對(duì)接，是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而又緊迫的重要問題。在鄉(xiāng)村振興中，貧困治理將在更大程度上與基層社會(huì)治理和發(fā)展的整體目標(biāo)相結(jié)合，尤其是加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)賦能角色，對(duì)于貧困治理具有十分重要的意義和作用。

（五）貧困治理與國(guó)際減貧相連

貧困是全人類共同面臨的問題，全球減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程。我國(guó)的扶貧工作是世界反貧困事業(yè)的組成部分，必須堅(jiān)持開放與合作的理念，加強(qiáng)國(guó)際合作。在2015年“減貧與發(fā)展高層論壇”主旨演講中，習(xí)近平總書記指出：中方愿同廣大發(fā)展中國(guó)家不斷深化減貧等各領(lǐng)域的“南南合作”，攜手增進(jìn)各國(guó)人民福祉。[18]這是扶貧攻堅(jiān)時(shí)期基本的政策向度，也是后脫貧時(shí)代貧困治理的重要內(nèi)容。

聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出“在全世界消除一切形式的貧困”的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，僅僅達(dá)到脫貧是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的[11]，必須堅(jiān)持開放與合作理念，共同應(yīng)對(duì)國(guó)際減貧事業(yè)的挑戰(zhàn)，與其他國(guó)家開展減貧合作，力所能及地幫助和支持其消除貧困，為“到2030年消除貧困，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”提供國(guó)際經(jīng)驗(yàn)[19]，提升中國(guó)的國(guó)際地位和形象，展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)的擔(dān)當(dāng)和作為，增強(qiáng)中國(guó)在全球事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)和影響力。

三、社會(huì)救助：貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)

后脫貧時(shí)代的貧困治理是一個(gè)全新課題，沒有先例可循。其最大特征是由“突擊性、緊迫性、特殊性工作轉(zhuǎn)入常規(guī)性、持久性、制度性工作”。[13]綜合上述問題，必須大力改革我國(guó)社會(huì)救助制度，形成貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制，才能為后脫貧時(shí)代的鄉(xiāng)村振興和貧困治理兜底。

（一）實(shí)行“兩線合一”，拓展救助供養(yǎng)

后脫貧時(shí)代的貧困治理涉及人口最多、發(fā)揮作用最大的是最低生活保障制度。在全國(guó)統(tǒng)一的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)前，有關(guān)部門可把握各地低保線調(diào)整動(dòng)態(tài)，確保縣級(jí)低保標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定達(dá)到現(xiàn)有國(guó)家扶貧線。2019年，我國(guó)扶貧標(biāo)準(zhǔn)為年人均純收入低于3747元。在此基礎(chǔ)上，各省市又制定了本地標(biāo)準(zhǔn)，其中東部地區(qū)明顯高于全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。但是，農(nóng)村低保制度自2007年建立以來，一直沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，都是由各地自行確定。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保已經(jīng)逐步具備了一定的條件，在國(guó)家層面，建議以全國(guó)城鄉(xiāng)居民可支配收入中位數(shù)的一定百分比來制定標(biāo)準(zhǔn);在地方層面，可根據(jù)當(dāng)?shù)叵M(fèi)結(jié)構(gòu)，在考查家庭總收入和支出的基礎(chǔ)上形成地方標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)城鄉(xiāng)困難家庭進(jìn)行綜合評(píng)估和量化認(rèn)證，做到“應(yīng)保盡保”。

隨著絕對(duì)貧困問題解決，我國(guó)貧困治理的中心工作將逐步轉(zhuǎn)向“特殊貧困群體的基本生活保障”。[20]其中最有效的措施就是提供救助供養(yǎng)。有學(xué)者提出，將特殊貧困群體“納入到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中加以規(guī)范，整合社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)兩方面的資源共同保障特困人員基本生活”[21]，這種觀點(diǎn)有一定道理。但社會(huì)保險(xiǎn)以預(yù)防為主，保障水平有高有低，而社會(huì)救助以應(yīng)急為主，以保障最低生活條件為目標(biāo)。在集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)不足和條件不成熟的地區(qū)，分散供養(yǎng)是主要模式。在有條件的地區(qū)，對(duì)有意入住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的特困人員，應(yīng)為其提供集中供養(yǎng)服務(wù)，這是未來社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，也是人、財(cái)、物投入最有效的供養(yǎng)模式。政府要做的是拓展救助供養(yǎng)，確保特困人員都能得到集中供養(yǎng)。

（二）擴(kuò)大臨時(shí)救助，加強(qiáng)醫(yī)療救助

臨時(shí)救助的主要功能是兜底線，救急難。要真正實(shí)現(xiàn)臨時(shí)救助與貧困治理相對(duì)接，必須進(jìn)一步擴(kuò)大臨時(shí)救助范圍。一是要以貧困治理為目標(biāo)，簡(jiǎn)化優(yōu)化審核和審批程序，擴(kuò)大臨時(shí)救助事項(xiàng)，全面實(shí)施“先行救助”，解決遭遇突發(fā)事件或?yàn)?zāi)難的貧困人口臨時(shí)性、緊迫性生活困難和問題。二是下放臨時(shí)救助審批權(quán)限，合理設(shè)定救助額度，對(duì)于已獲得臨時(shí)救助仍有生存問題的貧困人口，可實(shí)施二次救助。對(duì)瀕臨重大生活危機(jī)者，可視具體情況提高臨時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)，“一事一議”。三是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）推進(jìn)救助備用金制度，建構(gòu)快速響應(yīng)、及時(shí)反應(yīng)的處置系統(tǒng)，最大限度發(fā)揮臨時(shí)救助的作用，為蒙受意外事故、自然災(zāi)害和突發(fā)事件的困難群眾排憂解難，保駕護(hù)航。

一些貧困戶為了省錢，“小病拖、大病挨”。針對(duì)這個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，要進(jìn)一步完善醫(yī)療救助制度，筑起、筑牢貧困人口因病返貧的健康屏障。[22]不僅如此，還要促進(jìn)社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)在制度上的銜接。[23]我國(guó)和美國(guó)一樣，實(shí)行社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)分立的模式。在美國(guó)，二者是“互為補(bǔ)充”的關(guān)系，只要是沒有進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)體系的居民，都可以從州政府得到相應(yīng)的社會(huì)救助保障。[24]在英國(guó)，1909年的《扶貧法》明確了生存保障理念和國(guó)家責(zé)任原則，要求政府在實(shí)行社會(huì)救助的同時(shí)，通過強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)使失業(yè)人員得到生活救濟(jì)。[25]實(shí)行醫(yī)療救助與社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度銜接，是兜底貧困治理的必然要求，我國(guó)需要完善相關(guān)制度安排。

（三）改革救助管理體制，規(guī)范運(yùn)行機(jī)制

目前，我國(guó)社會(huì)救助管理體制最大的問題是，“國(guó)家對(duì)社會(huì)救助缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)”。從現(xiàn)行規(guī)定看，臨時(shí)救助和最低生活保障由民政部門負(fù)責(zé)，特定失業(yè)群體救助由人社部門負(fù)責(zé)，教育類救助由教育部門負(fù)責(zé)。救助審批程序十分煩瑣，耗時(shí)過長(zhǎng)，“對(duì)于突發(fā)性的生活困難群眾來說，很難得到及時(shí)救助”。[26]改革社會(huì)救助管理體制的關(guān)鍵是實(shí)行“一門受理、協(xié)同辦理”，讓困難群眾“只跑一次”。應(yīng)當(dāng)盡快建立社會(huì)救助與貧困治理相連的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，逐步整合分屬于民政、扶貧、人力資源與社會(huì)保障等部門的政務(wù)門戶網(wǎng)站和信息管理系統(tǒng)。同時(shí)，借助信息技術(shù)、信息系統(tǒng)和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)等，積極推行“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)救助”在線服務(wù)，提高信息預(yù)警、多維數(shù)據(jù)共享等服務(wù)水平，解決長(zhǎng)期困擾社會(huì)救助和貧困治理的信息不對(duì)稱問題。

運(yùn)用社會(huì)救助兜底貧困治理，必須規(guī)范其運(yùn)行機(jī)制。目前，社會(huì)救助中最突出的問題是“政府監(jiān)管責(zé)任配置不合理、司法監(jiān)管力度不足以及社會(huì)監(jiān)督弱小”。[27]現(xiàn)行《社會(huì)救助暫行辦法》對(duì)社會(huì)救助的監(jiān)督主體、程序及法律責(zé)任等沒有具體規(guī)定。不僅如此，我國(guó)農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)率和覆蓋率都很低。[28]造成這一現(xiàn)象的主要原因是，我國(guó)沒有一部關(guān)于社會(huì)救助的法律，以規(guī)范和調(diào)整相關(guān)問題。在《社會(huì)救助法》正式出臺(tái)前，將各項(xiàng)救助資金納入財(cái)政專戶，可以加強(qiáng)審計(jì)和監(jiān)督檢查。同時(shí)，將社會(huì)救助的項(xiàng)目管理、扶貧開發(fā)政策和目標(biāo)任務(wù)等通過考核機(jī)制逐一落實(shí)，“防止各部門相互推諉”。[29]對(duì)于處置社會(huì)救助糾紛耗時(shí)長(zhǎng)、成本高等問題，“為了節(jié)省社會(huì)和當(dāng)事人的開支，應(yīng)當(dāng)使?fàn)幾h得到迅速和經(jīng)濟(jì)的處理”[30]，可借鑒一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，設(shè)置專業(yè)“裁判所”或適用我國(guó)“簡(jiǎn)易程序”處理。

（四）提高救助保障能力，提升救助水平

在現(xiàn)階段，由于基層工作力量不足，尤其是基層社會(huì)救助組織基礎(chǔ)薄弱，致使部分困難家庭不能及時(shí)得到救助。有的地方出現(xiàn)“人情?！?、“關(guān)系?！爆F(xiàn)象，也有地方在認(rèn)定資格時(shí)，將作為貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)收入“淡化”。[31]只有堅(jiān)決整治“漏?！薄ⅰ板e(cuò)?！钡冗`規(guī)現(xiàn)象，堅(jiān)決懲治社會(huì)救助中的腐敗和不端行為，才能真正建立群眾滿意的“陽(yáng)光”救助制度。在加強(qiáng)救助保障能力建設(shè)方面，一些地方探索和獲得了不少經(jīng)驗(yàn)，如健全各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)，建立第三方評(píng)估機(jī)制，嚴(yán)懲“關(guān)系?！薄叭饲楸！钡萚32]，有效地提高了社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力。

目前，我國(guó)農(nóng)村低保救助、醫(yī)療救助等標(biāo)準(zhǔn)仍然很低。從社會(huì)救助財(cái)政支出來看，也是“處于較低水平”。[33]一方面，救助資金缺乏法律保障，不能滿足貧困人口的實(shí)際需要;另一方面，沒有明確中央和地方的財(cái)政責(zé)任，難以保障貧困人口應(yīng)當(dāng)享有的社會(huì)救助權(quán)利。要提升社會(huì)救助水平，首先要綜合考慮財(cái)政負(fù)擔(dān)能力、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)指數(shù)和困難群眾的生活需求等因素，確定合理救助標(biāo)準(zhǔn)，確保該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)與相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接。其次，提高資金使用實(shí)效，確保增量。再次，以中央政府為資金供給主體，在中央和地方之間采用不同比率配置救助資金。[34]同時(shí)，應(yīng)加大中央、省、市專項(xiàng)救助資金對(duì)相對(duì)貧困治理的力度，形成穩(wěn)定、可持續(xù)的資金增長(zhǎng)機(jī)制。

（五）鼓勵(lì)社會(huì)參與，用好民間資源

我國(guó)社會(huì)救助工作現(xiàn)狀是“政府熱、社會(huì)弱、市場(chǎng)冷”。在本質(zhì)上，社會(huì)救助是社會(huì)各界和國(guó)民的共同責(zé)任，而非只是政府的責(zé)任。[35]應(yīng)通過立法推進(jìn)社會(huì)、市場(chǎng)和政府各司其職、共同作用。社會(huì)參與是資源的“第三次分配”，是社會(huì)救助的重要補(bǔ)充。[36]由于力量不足等原因，我國(guó)社會(huì)救助多是直接提供實(shí)物和現(xiàn)金，不能滿足貧困人口多樣化和差異性需求，社會(huì)和民間力量的參與“可以為救助對(duì)象提供更專業(yè)、更精準(zhǔn)的幫扶”。目前，我國(guó)社會(huì)力量參與社會(huì)救助還存在一些問題。一方面，第三部門和社會(huì)力量參與救助程度不高;另一方面，社會(huì)力量參與社會(huì)救助的方式不夠靈活。[37]而且，我國(guó)社會(huì)組織動(dòng)員資源的能力比較弱，籌資渠道不暢，社會(huì)捐贈(zèng)意愿也比較低。

要真正發(fā)揮社會(huì)力量在社會(huì)救助中的作用，首先要廣泛宣傳，動(dòng)員和引導(dǎo)民間力量通過組織捐贈(zèng)、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)或提供志愿服務(wù)等方式參與社會(huì)救助工作。其次，要建立經(jīng)常性社會(huì)捐助機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)救助與社會(huì)力量的銜接，探索建立彩票、公益金支持社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的機(jī)制，落實(shí)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。再次，利用社會(huì)組織連接廣泛的優(yōu)勢(shì)，幫助救助對(duì)象連通和對(duì)接各類社會(huì)資源，幫助基層政府做好資源整合、引進(jìn)和銜接工作，包括技能培訓(xùn)和“第三方評(píng)估”等。第四，提升救助的社會(huì)化水平，積極推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)，建立困難群眾需求與社會(huì)組織連通的信息系統(tǒng)平臺(tái)，加強(qiáng)社會(huì)組織和專業(yè)人員對(duì)貧困人口的心理疏導(dǎo)，使其更好地融入社會(huì)。當(dāng)然，對(duì)民間力量參與社會(huì)救助需嚴(yán)格把關(guān)，在確定承接主體時(shí)應(yīng)采取公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商或談判等形式，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保救助服務(wù)質(zhì)量。

（六）堅(jiān)持“授人以漁”，完善相關(guān)立法

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)農(nóng)村貧困人口救助的主要方式是“現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”，即給予被救助對(duì)象一定數(shù)額的救助金，在諸如社會(huì)參與、精神慰藉、技能提升等方面鮮有作為，“不能從根本上擺脫人力資源不足、精神文化缺失、發(fā)展能力不足等困境”。[38]“授人以魚不如授人以漁。”對(duì)于有一定能力的貧困人群來說，提高其生存技能，使之自強(qiáng)自立，形成社會(huì)救助與創(chuàng)業(yè)幫扶的互補(bǔ)和循環(huán)，才是真正的治本之策。[39]因此，社會(huì)救助政策不能“一兜了之”，要逐漸激發(fā)被救助者的脫貧意志和內(nèi)生動(dòng)力。一方面，要提升其衛(wèi)生健康水平和知識(shí)能力[5];另一方面，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制定科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)，建立“動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”。如德國(guó)為了防止出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”的情況，其社會(huì)救助嚴(yán)格遵循“輔助性”原則，即“在用盡其他辦法仍不能解決生計(jì)問題時(shí)”，且在沒有或不夠資格領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)金的情況下，才能申領(lǐng)社會(huì)救助金。我國(guó)一些地方對(duì)家庭人均收入高于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的，實(shí)行“漸退”制度，使貧困戶主動(dòng)增收脫貧，取得了很好效果。

由于種種原因，我國(guó)扶貧工作一直缺乏法律規(guī)定，在實(shí)踐中真正起作用的是中央和地方政府制訂的政策文件。因此，必須盡快制定扶貧領(lǐng)域相關(guān)法律，明確扶貧機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、作用及其工作職責(zé)和工作機(jī)制，包括扶貧開發(fā)的范圍和目標(biāo)、扶貧對(duì)象、扶貧標(biāo)準(zhǔn)、扶貧投入、社會(huì)幫扶等，完善配套法規(guī)體系。尤其應(yīng)當(dāng)加緊出臺(tái)《社會(huì)救助法》，為后脫貧時(shí)代的貧困治理兜底?！渡鐣?huì)救助法》在社會(huì)法體系中具有支架性的地位和作用。制定《社會(huì)救助法》有助于建立貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制，明確政府責(zé)任。通過立法明確國(guó)家的責(zé)任主體地位，構(gòu)建社會(huì)救助的制度框架、基本原則、各方的基本權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任等。為了保障法律制度的進(jìn)一步落實(shí)，可撤銷現(xiàn)行社會(huì)保障部門和扶貧機(jī)構(gòu)，設(shè)立統(tǒng)一的“社會(huì)保障委員會(huì)”，作為中央和地方政府專門負(fù)責(zé)社會(huì)救助和貧困治理的主管機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌實(shí)施和監(jiān)督本區(qū)域內(nèi)的社會(huì)救助工作。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）