養老機構突發公共衛生事件應急管理機制研究

張鄖

摘要：突發公共衛生事件，已經日益成為危害人類生命財產安全的“黑天鵝事件”。養老機構由于其服務對象特殊性、管理集中性，較普通個人和其他機構更容易受到沖擊，后果也更嚴重。建立養老機構應急管理機制，是突發公共衛生事件應對領域亟待破解的重大課題。文章汲取各地相關經驗，以應急管理的PPRR理論為研究視角，就構建養老機構突發公共衛生事件應急管理機制，提出預防、準備、響應和恢復各階段實踐路徑。

關鍵詞：養老機構;突發公共衛生事件;應急管理;PPRR

中圖分類號：D630.8? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2020）04-0021-007

從2003年SARS大暴發開始，到埃博拉病毒，到席卷全球的新冠肺炎疫情，突發公共衛生事件日益成為人類共同的敵人，如何有效應對，考驗各個國家的治理體系和治理能力。我國的國家治理能力和制度優勢，在歷次處理突發公共衛生事件中得到充分彰顯。“聯防聯控、群防群控”的中國式防控體系，贏得國際社會廣泛認可。但是，我國在突發公共衛生事件應急管理方面仍然存在一些短板，特別是在養老機構應急管理機制建設方面存在漏洞。如何著眼于老年人是高危易感人群這一客觀實際，科學構建養老機構公共衛生突發事件應急管理機制，是迫在眉睫的工作。

一、公共突發事件下養老機構面臨的挑戰

老年群體身體條件差，且大多患有基礎性疾病或慢性病，在公共衛生突發事件下，受感染的可能性相對較大。截至2019年底，我國60歲及以上老年人口2.54億，[1]各類專門為老人服務的機構36700個，提供床位429.2萬張[2]。世衛組織指出，傳染性疾病極易在療養院、養老院等人員集中的環境中傳播。[3]在近些年發生的多次突發公共衛生事件中，我國及歐美國家的養老機構均遭到沖擊，甚至出現群體性感染事件。

以COVID-19疫情為例，截至2020年4月中旬，在歐洲造成的死亡病例中，一半左右來自養老院，占死亡總人數的42%至57%，[4]美國養老院等長期護理機構已有至少28100名入住者和工作人員死于此次傳染性公共衛生事件，實際上可能還遠不止[5]。這些情況反映出養老機構在應對突發公共衛生事件中存在的突出問題。

（一）護理人員短缺。由于老齡化加劇，許多國家的養老機構護理人員原本就嚴重不足，公共衛生突發事件的暴發進一步加劇了這一矛盾。目前，我國養老機構工作人員只有37萬，專職護理員則僅有20余萬，遠低于規范標準。[6]即使在護理人員配備較充足的歐美國家，在公共衛生突發事件發生后，因封閉管理無法到崗，或擔心被感染而離職等原因，也會面臨養老機構護理人員短缺的困難。

（二）物資儲備不足。養老機構一般不會儲藏太多生活物資，更不會儲備大量應對突發公共衛生事件的物資。一旦突發事件來臨，物資采購渠道不暢，極易陷入困境。同時，老年人慢性病治療所需日常藥品的購買也會受到嚴重制約。特別是受影響嚴重地區，還會出現公共醫療資源被擠兌現象，養老機構中的老人一旦罹患急性病，或者出現群體性感染，難以得到適當救治。

（三）正常經營困難。在暴發突發公共衛生事件時，養老機構各項開支成本相應增加，而此時又不能招收新成員入院，這就會進一步加劇流動資金短缺，一些實力較弱的機構瀕臨破產。在COVID-19疫情中，意大利索萊托一家養老院被業主遺棄，護理人員全部逃離，院內87名老人中有近九成感染瀕死，[7]英國也出現了上千家養老機構瀕臨破產的案例。

（四）情感交流受阻。突發公共衛生事件的出現和疫情的蔓延必然導致“親人探視”“接老人回家短暫相處”等與家人情感交流的傳統方式被迫中止。這些突發狀況，都會給老人及家屬帶來情感上的傷害和心理上的創傷，甚至有一些老人在事件結束后會罹患抑郁癥或者“疫后綜合征”等心理疾病。

二、養老機構突發公共衛生事件應急機制構建的基礎

（一）理論基礎。著名危機管理研究專家、美國人史蒂芬·芬克提出的PPRR模型，是目前危機管控領域的代表性研究理論。他認為，危機管理要對所有可能引發危機的要素進行監測、分析、消除和預防，并及時、科學地采取處置措施。[8]PPRR包含四個階段，即預防、準備、反應和恢復。史蒂芬·芬克認為，預防和準備這兩個階段發生在危機來臨之前，其主要任務是降低危機發生概率，提高主體應對、處理危機能力，為即將到來的危機進行預警;反應和恢復階段則發生在危機暴發后，反應階段強調對已到來的危機做出最優決策，以減弱、解決危機;恢復階段則是挽回已經發生的損失，總結正反兩方面經驗。

PPRR模型中的2P比2R更重要，前者是危機管理的基礎和前提，具有主動性，只要做得到位，就可將危機控制在較低水平甚至避免危機發生。而后者屬于危機發生后的被動作為，旨在化被動為主動，減少危機造成的損失。這種從危機發生的演變時序來考慮不同階段的不同應對策略的理論，兼具科學性與實踐性。因而，PPRR這一最早應用于各類企業主體危機處理的理論，逐漸延伸擴展至突發公共事件危機處理領域。

我國政府自2003年SARS疫情后開始重視相關應急管理制度的建立，經過十余年的發展，我國學者在公共衛生突發事件的應急管理領域形成了三個方面的研究熱點：一是在國外應急管理機制的引介方面，例如肖笛、何榮鑫等以比利時埃博拉疫情防控為例，鎖箭等以美國的“聯邦-州-地方”三級應急管理機制為側重點。[9]高梓菁以日本地方公共衛生應急管理體系應對新冠疫情為例，學者們分別從國外應急管理機制的制度設計、組織框架、應急系統等方面總結防控措施的成功經驗，提出可供我國應急管理借鑒之處。[10]二是在如何建立應急管理體系及相關管理要素方面。薛瀾等提出要從危機的預警準備、危機的快速反應、危機后的學習等不同環節，加快我國應急管理體系建設。[11]鐘開斌提出突發公共事件的應急管理是由“突發事件屬性、制度、價值、文化、資源、技術、應急管理組織”等七個既相互制約，又互相聯系的要素共同構成的整體。[12]三是聚焦公共衛生突發事件的風險評估領域研究，引入不同的風險評估方法。楊云等引入了決策樹的 ID3 算法模型的評估方法，用以解決風險評估過程中關鍵節點難以識別等問題。[13]朱鑫等采用德爾菲法構建公共衛生突發事件現場應急處理評價指標體系，劉佳等將多階段動態模糊分級算法引入到應急管理過程當中。

四、養老機構公共衛生突發事件應急管理機制的實踐路徑

（一）應急預防：提高針對性和專業度

1.增強危機意識。首先應按照層級分明、組織到位、責任明確原則，完善包括應急專家指導小組、應急領導小組、應急安全員隊伍在內的組織機構建設。其次要強化養老機構三類主體風險意識。管理者應充分認識其重要性、必要性，將突發公共衛生事件危機管理納入日常工作，建立培訓、考核等制度體系;工作人員應在日常服務中提高警惕，從細節入手，防范公共衛生事件發生;服務對象（老人）雖然存在接受能力差、思維遲緩等弱點，也應有針對性地采取淺顯易懂方式加強宣傳，提升老年人危機意識。

2.加強養老服務人才建設。專業人員是應急處置的中堅力量。但是，目前養老機構特別是公立養老機構，普遍存在工作人員收入低、專業性不強、人崗匹配度不高等問題，一旦發生突發公共衛生事件，處置力量和效率難以得到保障。為此，要格外重視工作人員專業技能和危機應對能力的培養，尤其要注重二者有機結合，真正把對公共衛生突發事件預防、識別、應急處置融入日常專業護理實踐之中。

3.加強資源儲備。物資、設施、資金是應急資源儲備的核心要素，在處置突發公共衛生事件中具有決定性基礎作用。一方面養老機構自身要重視應急資源的儲備。物資儲備主要包括防護物資、消毒物資、轉移設備、應急藥品、醫療器械等;應急設施建設主要包括設立應急隔離區域、隔離床位等。應急資金應專項設立、?？顚Ｓ?，納入年度預算。另一方面政府在處置突發公共衛生事件時，在應急物資的調撥和使用方面對養老機構給予相應幫助和政策支持。

4.夯實基礎工作。確保入住老人免于傳染性疾病感染和突發性事件傷害，是養老機構日常工作的核心職責。嚴謹規范的日常工作有助于養老機構有效應對突發公共衛生事件。養老機構加強突發公共衛生事件預防和管理，絕不是臨時性要求，必須常態化，對諸如疏導老人心理、涵養危機意識、溝通老人家屬等重點工作，要在平時的日積月累中不斷夯實基礎，使之成為應急管理體系的重要支撐。

（二）應急準備：提高科學性和有效度

1.加強預警。只有提前捕捉到公共衛生事件誘因，才能變“倉促應對”為“有序管理”，下好先手棋。建立風險監測評估系統，對造成公共衛生事件的風險因素加強監控與管理。風險評估按照高中低進行分級管理。根據需要適時調整監測項目內容，通過定期對老人進行體溫等健康檢測，對公共衛生事件風險因素進行登記、評估、建檔等，及時發現中低風險事件，使之消弭于萌芽狀態。對高風險事件，要加強主動干預，如遇不可抗事件，則應采取有效措施最大限度進行風險轉移。

2.科學預案。旨在讓應急準備和應急管理有章可循。應急預案的編制，按照事前、事中、事后三個階段進行，同時著眼養老機構實際，針對易發生傳染病等特點，設置個性化預防和處置流程。預案編制應是一個動態過程，隨著情況變化、認識水平的提高，及時對不合理、不科學的內容進行動態修訂。

3.建立應急信息管理網。旨在對突發公共衛生事件相關信息及時進行收集、分析、處理、發布和傳遞，包括兩方面建設：一是突發事件報送管理網絡建設，包括電話報送平臺、應急值班制度等;二是大數據疫情監測網絡建設，綜合分析梳理老年人醫學記錄和基礎健康信息，構建一個全面系統的信息發布、分析、共享渠道。

4.加強應急演練。就重大突發公共衛生事件來說，雖然我國自非典以來就建立了國家層面的應對機制，各地政府也都建立了緊急預案，但大多缺乏實踐檢驗和演練，在此次公共衛生事件的初始階段缺乏科學研判，在防護措施沒有跟上的情況下倉促上陣，個別養老院出現了群體性感染。養老機構應和當地應急管理部門合作，定期舉行公共衛生突發事件應急演練，通過身臨其境的仿真訓練，不斷提高管理人員對應急預案、處置流程的掌控力，進而提高獨立判斷能力和靈活處理能力。

（三）應急響應：提高協同性和整體度

應急響應決定公共衛生突發事件處理結果，是養老機構建立應急治理機制的核心。美國為提升管理效率，對公共衛生突發事件構建了縱向與橫向相結合的應急管理機制?？v向方面包括聯邦、州、地方三個層級，橫向方面則構建了“信息聯絡-實驗室診斷-流行病調查-應急救援物資”的子系統，目的是為了各層級對公共衛生突發事件的監測，提升應急物資和醫護人員調撥等應急處置工作的效率。[17]結合美國的應急管理體系和我國實際，應急響應階段的重點和難點在于在各相關主體間達成高度共識，打破條塊分割和部門利益，以協調一致的行動和整體力量，干預和抑止突發公共衛生事件，控制危機發展蔓延。突發公共衛生事件應急響應主體可分為政府部門、養老機構、社會力量、家屬及公眾四類。

1.政府部門的應急響應。這是對突發事件快速反應的發令者和指揮棒。養老機構在應對突發公共衛生事件過程中，政府部門應充分發揮應急指揮、協調、救援和信息發布作用，統一指揮和調度各相關部門參與處置，協調醫療和疾控機構加強事件研判、開展應急救援，并及時、客觀、公正發布相關信息。

2.養老機構的應急響應。對養老機構而言，這既檢驗日常應急管理制度化水平和實際應對能力，又要求在更高層面加強協同、在更廣范圍加強統籌，實現對內對外雙向發力。對內，加強服務對象的風險監測，及時發現疑似病例，做到早發現、早報告、早隔離、早救治，同時著力保障應急物資供應，搞好內部衛生管理，確保疫情不蔓延、不擴散。對外，協同處理與政府各相關部門、醫院、老人家屬以及應急救援社會組織等各方面的關系。

3.社會組織的應急響應。在突發公共衛生事件中，社會組織因其公益性、靈活性、志愿性等特征，能起到其他主體不可替代的協同作用，社會組織參與養老機構應對突發公共衛生事件，應著力在凝聚民間力量、整合社會資源，提供可靠平臺、興起愛心捐贈，發揮自身優勢、幫扶老年群體等方面下足功夫、做出成效。

4.家屬及公眾的應急響應。作為老人家屬，要與養老機構保持良好溝通，形成協同關系，幫助老年人把疫情造成的情感交流受阻的負面影響降至最低。一方面，積極配合政府和養老機構落實相關防控措施，對一些特殊措施給予理解和配合。另一方面，就是要運用親情，滿足老人心理疏導需求。就社會公眾來說，既要通過合法渠道表達自己的公共意識和關切，又要堅持不信謠不傳謠，弘揚正能量。

（四）應急恢復：提高務實性和改進度

做好恢復階段工作，可以為有效應對新的突發公共衛生事件提供可資借鑒的經驗和示范。這一階段，養老機構應在處理好善后事宜的基礎上，加強調查總結，分析事件的特點及危機產生的根源，追蹤、識別可能演變的危機或剩余危機，對突發危機事件管理的成效進行評估。

1.善后處理。突發公共衛生事件，往往造成養老機構經營損失以及服務對象生命健康損害。養老機構及相關部門應采取積極的經濟彌補措施，著力預防和化解在處置事件過程中引發的矛盾，重視心理創傷救助，通過心理測評和輔導消除恐慌情緒，幫助服務對象涵養陽光心態。

2.恢復重建。以加拿大為代表的一些西方國家非常重視突發公共衛生事件的恢復工作，為使災害損失降低到可以接受的水平，該國明確規定了恢復措施和步驟，具體包括返回疏散人員、經濟影響評估以及提供財政援助等[18]。結合我國的實際，在這一階段重點要做好兩個方面：一是更新基礎設施的損毀，填補消耗的應急保障物資。二是盡快恢復經營管理秩序，各級政府及行業主管部門要及時出臺政策，通過無息貸款、紓困資金補助等方式，解決養老機構流動資金問題。

3.調查分析與重塑。對事件發生原因、性質、責任等進深入調查、分析與總結，優化應急機制，重塑應急預案，完善和提高養老機構對公共衛生突發事件的整體應急治理能力。事件調查應涵蓋包括應急預防、準備、響應在內的每一階段，其目的是號準事件發生的原因，發現預防、處理中出現的漏洞，找到真正的責任主體。事件分析應側重對突發公共衛生事件全過程進行全面評估評價。應急預案重塑應側重對此次應急過程中的各種問題進行綜合分類，并汲取其他部門或養老機構的成功做法，改進、完善、優化應急管理的每一個過程。

4.出臺幫扶措施。養老機構建設對于解決我國養老問題意義重大，政府必須出臺專門的政策扶持養老機構的發展、壯大。特別是在突發公共衛生事件暴發后，養老機構面臨經營困難的情況下，各級政府、行業主管部門要有針對性出臺紓困幫扶措施。具體包括：（1）通過提前撥付養老服務體系建設補助資金、在一定期限內提高養老服務機構運營補貼標準等方式緩解養老機構的資金困難;（2）通過給予在崗工作人員臨時崗位補貼等方式留住養老服務人才;（3）出臺階段性減免場地租金、公建民營養老服務機構管理費等支持政策，緩解養老機構的經營壓力。

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（責任編輯 焦德武）