第三次全國(guó)土地調(diào)查核查工作存在的問題與建議

武靜

摘 要：第三次全國(guó)土地調(diào)查是針對(duì)全國(guó)所有土地的調(diào)查項(xiàng)目，其目的是通過調(diào)查掌握土地屬性和使用情況。此次調(diào)查是對(duì)“二調(diào)”的補(bǔ)充和細(xì)化，由國(guó)家對(duì)地方提交的調(diào)查成果開展核查批復(fù)，通過后進(jìn)行入庫交付。該文以第三次全國(guó)土地調(diào)查為背景，介紹了第三次全國(guó)土地調(diào)查的作業(yè)流程，并對(duì)其成果核查過程中存在的突出問題提出了建議，以期為今后土地調(diào)查工作提供參考。

關(guān)鍵詞：第三次全國(guó)土地調(diào)查;內(nèi)業(yè)核查;外業(yè)核查

中圖分類號(hào) P271? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2020）17-0117-03

Problems and Suggestions in the Third National Land Investigation and Verification

WU Jing

（College of Urban Planning and Architecture， Xuchang University， Xuchang 461000， China）

Abstract： The third national land survey is a survey project for all the land in the country. The purpose of this survey is to master the land property and use the situation of the land. This survey is supplemented and refined on the basis of the "second survey". The state will review and approve the survey results submitted by the local authorities， and then deliver them to the state after passing the survey. Based on the third national land survey as the research background， this paper introduces the operation process of the third national land survey. Meanwhile， we put forward suggestions and solutions to the outstanding problems encountered in the process of verification of its results， so as to provide some reference for the future land survey work.

Key words： The third national land survey; Internal examination; External examination

第三次全國(guó)土地調(diào)查是一項(xiàng)事關(guān)重大國(guó)策制定的基礎(chǔ)性工作，是國(guó)家掌握全國(guó)土地使用情況的重要措施，其主要目的是在第二次調(diào)查成果的基礎(chǔ)上對(duì)土地地類進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化，進(jìn)一步完善國(guó)家土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，掌握國(guó)土的使用情況和土地資源變化，為今后的土地管理工作奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，“三調(diào)”的數(shù)據(jù)成果涉及國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的要求也就更高[1]，在地類標(biāo)注上實(shí)行多重標(biāo)注，同步推進(jìn)專業(yè)調(diào)查，確保調(diào)查數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性，以消除“二調(diào)”時(shí)產(chǎn)生的地類覆蓋問題，真正實(shí)現(xiàn)土地成果的信息共享和資源整合。可以說，此次“三調(diào)”結(jié)果在未來10年內(nèi)是最具有權(quán)威性，最具說服力的的土地?cái)?shù)據(jù)，對(duì)未來10年國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、可持續(xù)性發(fā)展等都起到關(guān)鍵的指導(dǎo)性作用，可謂十分重要。其中，國(guó)家級(jí)核查是對(duì)各省地區(qū)提交上來的成果做最后的檢核[2]，是保障調(diào)查數(shù)據(jù)真實(shí)性和準(zhǔn)確性的有力措施，在第三次全國(guó)土地調(diào)查中處于重中之重的位置，調(diào)查成果是否合格、能否進(jìn)入國(guó)家數(shù)據(jù)庫全由此次核查把關(guān)決斷。為此，本文就此關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行了分析與探討，為今后地方、國(guó)家的土地調(diào)查工作提供參考。

1 第三次全國(guó)土地調(diào)查工作情況概述

1.1 主要任務(wù) 三調(diào)的主要任務(wù)總體包括5大項(xiàng)：土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，土地權(quán)屬調(diào)查，專項(xiàng)用地調(diào)查與評(píng)價(jià)，各級(jí)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設(shè)以及成果匯總，這也是三調(diào)的主要調(diào)查目標(biāo)，通過調(diào)查全面掌握國(guó)家各類土地的使用情況，為今后土地相關(guān)工作提供數(shù)據(jù)支持[3]。

1.2 作業(yè)流程 第三次全國(guó)土地調(diào)查采用“國(guó)家整體控制，統(tǒng)一制作底圖，內(nèi)業(yè)判讀地類，地方實(shí)地調(diào)查，地類在線舉證，國(guó)家核查驗(yàn)收、統(tǒng)一分發(fā)成果”的流程推進(jìn)（見圖1）。為保障國(guó)家對(duì)調(diào)查成果的整體控制，由國(guó)家組織專業(yè)隊(duì)伍，利用統(tǒng)一制作的最新高分辨率數(shù)字正射影像圖（DOM），與更新到最新年份的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫套合，按照土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)，逐個(gè)圖斑進(jìn)行對(duì)比，分析數(shù)據(jù)庫地類與DOM地物特征的一致性，根據(jù)對(duì)比核實(shí)的結(jié)果，依據(jù)影像特征勾繪兩者類別不一致的圖斑。再由內(nèi)業(yè)提取的不一致信息及時(shí)下發(fā)地方，作為地方進(jìn)行實(shí)地調(diào)查以及國(guó)家級(jí)核查的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。整個(gè)內(nèi)業(yè)信息提取工作的順利開展，可以有效支撐起第三次全國(guó)土地調(diào)查工作的穩(wěn)步實(shí)施[4]。

1.3 國(guó)家級(jí)核查 為保證成果質(zhì)量，2019年3月國(guó)土調(diào)查辦開始啟動(dòng)3次調(diào)查國(guó)家級(jí)成果核查工作，制定了《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果國(guó)家級(jí)核查方案》，明確由國(guó)家統(tǒng)一組織，遵循實(shí)事求是、以現(xiàn)狀認(rèn)定地類的原則，按照統(tǒng)一的成果核查規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各省（區(qū)、市）提交的國(guó)土調(diào)查成果進(jìn)行內(nèi)業(yè)全面核查和外業(yè)重點(diǎn)核查，促使各地區(qū)提交真實(shí)合格的成果數(shù)據(jù)，避免由于人為因素或技術(shù)因素造成的數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，保證調(diào)查數(shù)據(jù)、圖件資料與實(shí)地三者一致，確保調(diào)查成果的真實(shí)、準(zhǔn)確、可靠。核查的工作流程主要包括準(zhǔn)備工作、資料檢查、內(nèi)業(yè)核查、整改、復(fù)核、“互聯(lián)網(wǎng)+”在線核查和外業(yè)實(shí)地核查等階段。在時(shí)間進(jìn)度上，2018年開始制定核查方案和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，開發(fā)核查軟件供各地區(qū)使用;2019年3月啟動(dòng)“三調(diào)”成果核查工作;5月31日前，各地區(qū)將完成調(diào)查成果提交工作;8月31日前，全面完成“三調(diào)”調(diào)查成果國(guó)家級(jí)核查工作;到2020年3月31日前，全面完成統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)增量更新數(shù)據(jù)的國(guó)家級(jí)核查工作[5]。

2 核查過程中遇到的問題

2.1 內(nèi)業(yè)核查 全國(guó)土地調(diào)查辦對(duì)經(jīng)省級(jí)檢查合格的地方調(diào)查成果進(jìn)行核查，主要檢查圖斑的地類、邊界、屬性標(biāo)注等信息與實(shí)地現(xiàn)狀的一致性和準(zhǔn)確性，檢查專項(xiàng)調(diào)查成果的正確性，具體包括內(nèi)業(yè)核查、在線外業(yè)核查和外業(yè)實(shí)地核查3個(gè)部分。核查完畢后將結(jié)果反饋到各省，各地區(qū)將對(duì)錯(cuò)誤圖斑、疑問圖斑進(jìn)行修改或補(bǔ)充舉證。省級(jí)三調(diào)辦將整改后成果報(bào)送全國(guó)三調(diào)辦進(jìn)行內(nèi)業(yè)復(fù)核，對(duì)復(fù)核仍確認(rèn)錯(cuò)誤的圖斑，直接修改數(shù)據(jù);對(duì)復(fù)核不能確定地類或邊界的圖斑（圖2），采用“互聯(lián)網(wǎng)+”在線核查或?qū)嵉睾瞬榈姆绞剑_展外業(yè)實(shí)地核查工作。其中，內(nèi)業(yè)核查采用人機(jī)交互檢查及計(jì)算機(jī)自動(dòng)核查的方法，參考遙感影像和舉證照片，逐個(gè)圖斑進(jìn)行比對(duì)核查，重點(diǎn)核查圖斑地類與遙感影像和實(shí)地舉證照片三者一致性，若顯示一致，則通過核查，若不一致以及對(duì)于未提供舉證照片或是舉證照片不符合要求的，不通過檢查。

實(shí)地舉證照片內(nèi)容對(duì)天空、對(duì)地面拍攝，該拍不拍的或不能反映實(shí)地特征的舉證照片不通過核查。如3圖所示，原數(shù)據(jù)庫為耕地，國(guó)家提取圖斑為林地，國(guó)家提取圖斑為林地，舉證照片不能反映林地整齊情況，不通過核查。

2.2 人為將推土區(qū)調(diào)查為建設(shè)用地 在建設(shè)用地調(diào)查方面，嚴(yán)禁將推土區(qū)調(diào)查為建設(shè)用地，對(duì)利用方向不明確的推土區(qū)應(yīng)按照原地類進(jìn)行調(diào)查。推土區(qū)是一種可以繼承的原數(shù)據(jù)庫地類，但如果這種推土區(qū)已經(jīng)建成，就需要通過相應(yīng)的方式將其更新為建設(shè)用地，有些范圍按照集中連片的原則進(jìn)行劃定，其所對(duì)應(yīng)的范圍界限之內(nèi)則按照單獨(dú)圖層的方式錄入相應(yīng)的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，這樣一來，可以提高土地調(diào)查效率，保證土地調(diào)查范圍符合國(guó)家相關(guān)規(guī)定，促進(jìn)建設(shè)用地調(diào)查工作。在三調(diào)過程中，少數(shù)為了地方利益進(jìn)行違規(guī)操作，故意弄虛作假，意圖利用“推土區(qū)”調(diào)查規(guī)則，變?cè)鞂?shí)地現(xiàn)狀，通過舉證將耕地調(diào)查為建設(shè)用地，逃避國(guó)家征地的審批，這種人為因素嚴(yán)重影響到調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

2.3 重復(fù)投入，資源浪費(fèi) 對(duì)于衛(wèi)星遙感數(shù)字正射影像圖的制作，是由國(guó)家統(tǒng)一采購(gòu)遙感影像并制作DOM下發(fā)到各省使用，而多數(shù)各地區(qū)為了更好地輔助開展實(shí)地調(diào)查，自行采購(gòu)了更高分辨率的遙感影像制作DOM，這在一定程度造成了重復(fù)性投入，不僅浪費(fèi)了大量的人力物力財(cái)力，而且對(duì)于某些地區(qū)的采購(gòu)影像，無論是國(guó)家采購(gòu)還是地區(qū)采購(gòu)，有很多都不是最新的，甚至一些地區(qū)還停留在2017年，資料現(xiàn)勢(shì)性差，對(duì)調(diào)查結(jié)果有一定影響，在今后工作中要盡量避免。其次，第三次國(guó)土調(diào)查采用了很多新的技術(shù)和方法，同時(shí)，為了確保調(diào)查成果的真實(shí)、準(zhǔn)確、可靠，國(guó)家對(duì)三調(diào)不斷提出新的要求，打了許多政策補(bǔ)丁，一些技術(shù)要求、地類的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和核查的工作流程一直處于反復(fù)修改、不斷完善的狀態(tài)，尤其是一直不斷強(qiáng)調(diào)的“互聯(lián)網(wǎng) +”舉證的反復(fù)核查和整改，使整個(gè)調(diào)查工作量翻了不止一倍，造成作業(yè)單位工作負(fù)荷強(qiáng)度高，縣市地區(qū)難以適應(yīng)，也有一些作業(yè)單位因政策把握不準(zhǔn)出現(xiàn)很多問題，特別是“互聯(lián)網(wǎng) +”舉證這塊，很多影像特征非常明顯的地類也非要舉證不可，造成了人力物力的浪費(fèi)，這在今后的工作中還需要進(jìn)一步改進(jìn)，在確保成果的前提下，盡可能壓縮工作量，減少資源浪費(fèi)。

3 對(duì)策建議

第三次國(guó)土調(diào)查與前2次土地調(diào)查相比，汲取了前2次土地調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，而且突破了傳統(tǒng)的調(diào)查模式，采用了更多新技術(shù)和新方法，有效地減少了人為因素的干擾，使得調(diào)查數(shù)據(jù)成果更加真實(shí)可靠。但是也有一些地方值得進(jìn)一步改進(jìn)。

首先，對(duì)于城鎮(zhèn)村范圍界線的劃定。在“三調(diào)”過程中， 可根據(jù)調(diào)查區(qū)域的實(shí)際情況進(jìn)行確定，以便于提高工作效率。在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較好的區(qū)域，建議采用“先城鎮(zhèn)村界線劃定、后地類調(diào)查”的方式，此種方式針對(duì)沒有明顯分界線的城鄉(xiāng)結(jié)合部，更適合數(shù)據(jù)采集與地類銜接;而對(duì)于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料較弱的區(qū)域，建議采用另一種“先地類調(diào)查、后城鎮(zhèn)村界線劃定”的工作方式，此種方式已考慮充分地類銜接的各種情況，準(zhǔn)確性較高，避免了在城鎮(zhèn)界線劃定中的重復(fù)多次銜接，更有利于準(zhǔn)確無誤劃定城鎮(zhèn)范圍界線。

其次，對(duì)于“三調(diào)”核查軟件的應(yīng)用有待進(jìn)一步提高，在第三次全國(guó)土地調(diào)查中，國(guó)家級(jí)核查使用的這款軟件采用了特別多的外掛模式用以解決選項(xiàng)多的問題，雖然也達(dá)到了目的，效率相較以往有大幅提高，但是也存在智能化不高、操作繁瑣、容易卡頓等缺點(diǎn)，在對(duì)一個(gè)圖斑的判讀過程中平均要點(diǎn)擊8到10次鼠標(biāo)，過渡依賴人工判讀，在工作量較大的時(shí)候更容易出現(xiàn)視覺疲勞造成誤判，因此核查軟件的進(jìn)一步完善是接下來工作的重點(diǎn)。

遙感影像分辨率的提升為今后國(guó)土調(diào)查工作奠定重要基礎(chǔ)，本次土地調(diào)查中用的底圖是通過高分系列衛(wèi)星獲取，大部分地區(qū)影像清晰，易于判讀圖斑，但部分地區(qū)由于受到大氣、地形復(fù)雜、影像處理等因素的影響，影像模糊不清，會(huì)給內(nèi)業(yè)判讀帶來困難，必須通過外業(yè)實(shí)地拍照才能完成核查工作，從而導(dǎo)致工作的費(fèi)時(shí)費(fèi)力，盡管現(xiàn)在人工智能的時(shí)代已經(jīng)到來，可在實(shí)際的應(yīng)用中，諸如此類繁雜的工作還是要依靠人力去完成。因此，隨著影像分辨率的不斷提高以及圖像處理技術(shù)的不斷增強(qiáng)，對(duì)于土地的分類也會(huì)制定出一套更科學(xué)完備的方案，使得未來地類核查工作能夠在室內(nèi)順利完成，這樣不僅節(jié)省了人力物力，也能大幅度提高核查工作的效率。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)編：張宏民）