全面二胎政策背景下學前教育公共服務體系建構
——以煙臺市為例

王宗婧 陳健 鄭德友

（煙臺工程職業技術學院，山東 煙臺 264006）

一、引言

2016 年全面放開二孩政策，這意味著我國將迎來“嬰兒潮”，這一人口政策的變動必將會給我國社會發展帶來諸多的影響，影響教育的發展結構、速度、規模和質量等。而作為學前教育的教育起始階段必將先行受到影響，2019 年是第一個二孩學前教育需求的高峰年，關系到億萬家庭的公共教育需求。煙臺市居民生育意愿強烈，外來流動人口旺盛，更應重視學前教育發展。

二、煙臺市近年來學前教育發展基本情況

煙臺在園幼兒2015 年-2019 年呈現逐年增長的趨勢，而幼兒園數量以及每年的招生人數在此期間出現反復，且走勢一致（見表1）。據調查，截止到2019年7 月，煙臺市共有幼兒園954 所，其中公辦及公辦性質幼兒園400 所，僅占41.9%，民辦園554 所，占比58.1%，在園幼兒18.1萬人，無論幼兒園數量還是在園人數都比去年有了極大的提升。2019 年是二孩入園需求首個高峰年，煙臺市適齡入園幼兒大幅增加。但現有的園區不能滿足入園需求，且公辦園數量仍占少數，通過調研訪談，大部分家長反映民辦園收費較高，在園幼兒逐年增長的趨勢下，煙臺市學前教育仍然面臨“入園貴、入園難”的問題。

同時，煙臺地區幼兒園專任教師從2015 年到2017 年變化不大從2015 年的1.006萬人增加到2017 年的1.0891萬人，只增長了831 人，遠遠低于在園幼兒的增幅，幼兒教師缺口較大。同時由于幼兒教師在編制、待遇等方面存在很多問題，導致幼兒教師流動性較大，給學前教育帶來更大的壓力。

三、煙臺市學前教育在發展中存在的問題分析

（一）學前教育資源分配不平衡，入園貴、入園難問題突出

煙臺市學前教在育學位供給、教育資金以及專任教師等各方面存在教育資源供給不平衡的隱患。優質的公辦園大多分布在城區，城區經濟發展良好、管理規范，軟硬件設施配備較為齊全，師資隊伍整體素質較好。鄉鎮優質公辦園幼兒園、優質普惠性園數量少，村集體辦園比較多，而村集體辦園的學費雖然參照公辦園，但是總體條件和辦學質量較差。導致鄉鎮幼兒園“裝不滿”，城區幼兒園“擠不下”的憂患。煙臺其他下轄市、區也存在這樣的問題。同時公立園門檻高、私立園收費貴的現實問題得不到解決。在煙臺某些普通私立園的收費是公立園的1.5倍-2.5倍，但是公立園“一學位難求”也是困擾很多家長的問題。

（二）現有學前教育無法滿足新時代對學前教育新需求

新時代家長對教育質量更重視，十九大回應新時代教育新需求，明確提出“辦好學前教育”“努力讓每個孩子都享有公平而質量的教育”，“幼有所育”已成為人民群眾關注度相對較高的重要民生事項。

當前學前教育主要矛盾已經由“入園難”轉變為就近“入好園”“好入園”難，煙臺很多地區幼兒園學位供應多年不見增長，標準化幼兒園占比少，例如長島縣城區幼兒園學位供應卻20 多年沒有增長，整個長島沒有一所標準化幼兒園。另外煙臺很多幼兒園超標準招生，辦園質量無法保證。部分幼兒園未配保育員，沒有達到省辦園“兩教一保”標準。部分幼兒園招生超過班額規定，甚至超出2 倍，教師無法深入開展教育教學研究，保教水平和辦園質量受影響。

（三）政府投入不足，監管不到位，阻礙學前教育良性發展

雖然近年來政府對學前教育的投入力度不斷加大，但學前教育仍然處于財政投入最薄弱的環節，再加上底子薄、欠賬多，投入不足，公益普惠優質學前教育資源短缺，煙臺學前教育良性發展面臨諸多挑戰。以煙臺市市本級國家財政經費情況為例，2015 年-2018 年以來學前教育財政性經費投入在941萬到1066萬之間。所占財政性教育經費的投入比例在0.56%-0.87%之間，占普通教育（包括學前教育、小學教育、初中教育、高中教育、高等教育）投入比例基本在7.76%-8.34%之間。可見學前教育投入在教育投入中占比太低。

同時收費監管不到位，引發了一些收費亂象。學前教育培訓、幼兒成長中心、親子教育活動班等培訓機構開始承接其幼兒園的功能，但又不符合全日制幼兒園的辦學條件，存在安全隱患和教學糾紛。另外從幼兒園收費標準核定來看，目前學前教育成本核算出的結果一般都遠低于實際的成本，比如幼兒園教職工薪資水平很低，不能體現其勞動價值。[1]

（四）幼兒教師工資低待遇低、流動性大、素質良莠不齊

幼師工資低、流動性大是煙臺幼教行業存在的普遍問題。據調查，幼師工資在2000-4000元之間的占比最大。同等情況下，煙臺市小學教師的收入是幼師的2-5倍。待遇缺乏保障，因此人才流失嚴重，好的優秀的幼兒教師不愿意干，而幼兒園為了生存，只能降低門檻，招聘未取得幼兒教師資格證書的教師，這直接造成幼兒教師隊伍良莠不齊。

四、構建煙臺市學前教育公共服務體系的對策和建議

（一）建立政府、市場、社會力量共同參與、合理配置的供給機制

目前，在學前教育領域主要存在著公辦園為主導、民辦園為主體的辦園格局，正是由于市場和社會力量的介入，學前教育市場化導致政府在學前教育發展中的職責被弱化，但又缺乏相應的監管機制監督市場，在一定程度上導致了學前教育的不公平，構建學前教育服務體系需要建立政府、市場、社會力量共同參與、合理配置的供給機制。

一方面加強政府的主導作用，構建優質公辦園為主導的社區幼兒教育服務網絡。相關研究表明：“公辦幼兒園占比與園所教育質量之間存在高度正相關關系，隨著公辦幼兒園占比的提高，等級園和優質園占比也相應提高。”[2]在農村整合設立中心幼兒園及其分園，全面推行“鎮村一體化”管理體制，社區、農村幼兒園由鄉鎮（街道）中心幼兒園統一管理，轄區內其他民辦或者公辦幼兒園接受中心幼兒園業務交流與指導，開展定期業務交流，帶動區域內學前教育發展和提高。在城區，發揮公辦骨干幼兒園的示范引領作用，大力推行集團化辦園，拓展輻射城區公益優質學前教育資源。另一方面，通過民辦公助、公辦民營、購買服務等合作模式，加強對非營利性民辦幼兒園這一學前教育社會力量的扶持和發展，發揮民辦園自主靈活的優勢，減輕政府的負擔，滿足群眾需求。最后，還要大力支持和規范營利性民辦幼兒園的發展，作為市場主體，政府需要通過合作的方式，提高民辦幼兒園的伙伴地位，同時對其加以規范和引導，注重監管，杜絕市場失靈同時為學前教育注入更多的活力和公平，讓幼兒及其家庭有更多自主選擇權。

（二）建立合理的學前教育財政投入機制

學前教育良性發展必須有良好的財政支持。一是需建立城鄉統籌、公民辦一體的學前教育財政性經費經保障制度。加強政府重視，將學前教育經費投入單獨列入政府財政預算，統籌城鄉，規定學前教育經費在全部教育經費中所占的比率，同時建立公用經費正常增長機制。二是進行學前教育保教費成本核算，確立政府、家庭、社會成本分擔機制。政府應該組織相關專業人員對學前教育保教費成本進行科學核算，完善幼兒園收費定價機制。公辦幼兒園由相關教育部門核定收費標準，實行政府定價或政府指導價,并實行動態調整。由社會力量舉辦的非營利性民辦幼兒園可按核定成本以及政府指導價收費。營利性民辦幼兒園實行市場調節價，根據教育成本自行提出收費標準，報同級價格主管部門備案后執行。價格主管部門和教育行政主管部門依法加強對幼兒園收費行為的監管，杜絕幼兒園亂收費。

（三）建立督查考核機制，強化學前教育監管制度

建立督導考核機制，強化管理。建立由教育、公安、消防、衛生等多部門參與的聯合執法機制，成立年檢工作檢查組，每年定期對全區幼兒園進行實地年檢，通過聽匯報、查檔案、進班聽課等方式，對幼兒園的規范辦園、安全保衛、師資隊伍建設等相關工作進行全面督導。發揮教育督導的督學職能，建立幼兒園督學責任區制度，推動督學工作制度化、常態化開展。采取明查與暗訪、定期與隨機、集中與分散相結合的方式，實施常規督導檢查，糾正違規辦園行為，提高辦園水平。嚴禁幼兒園將園舍提供給培訓機構，規范幼兒園招生，要求幼兒園將更多教育資源提供給3-6 歲學齡前兒童。

（四）建立合理的學前教育教師聘用制度，強化教師隊伍建設

建立合理的學前教育教師聘用制度。對合同制和事業編制教師資格認定采用統一的標準，實行競聘擇優上崗。一是嚴格教師準入制度，新招考幼兒教師必須具備教師資格和專科及以上學歷。二是制定標準的考核制度，嚴格考核程序和內容。將應試導向的考核轉變為綜合能力導向的考核，在傳統考核基礎上注重幼兒教師實踐教學能力的考核。三是完善幼兒教師資格證制度，并將教師資格制度與教師職稱評審和工資待遇掛鉤。四是健全教師待遇保障，通過加大財政投入，根據職稱評審設立在編、非編教師一致的工資標準，保證足額繳納保險等方式健全教師待遇保障機制，增強幼兒教師職業獲得感和幸福感。