臺商投資區安全現狀分析及監管對策探討

文/吳鷺燕

福建省漳州市臺商投資區的安全生產現狀可用“四大病灶”來概括：先天不足的監管機制體制，力不從心的政府安全監管力量，繁重艱巨的安全監管體量，參差不齊的企業安全水平。本文嘗試提出了多項補齊安全監管短板的解決方案。

“十二五”規劃以來，我國經濟迅猛發展，更是為了適應經濟發展、科學規劃、產業集聚轉型升級、環境保護、安全生產等新時代多種理念的要求，全國各地由地方人民政府建立的各級各類開發區、工業園區、產業園區、化工園區（以下統稱開發區）不勝枚舉。雖然這樣建立開發區有利于快速提升經濟水平、打通產業鏈、減少能源消耗等諸多好處，但是許多開發區迫于經濟指標和招商引資的壓力，對企業入駐設置的門檻較低，甚至有些是經濟較發達地區淘汰的產業直接引進經濟欠發達地區的開發區。這樣的開發區內的企業發展壯大速度之快、涉及行業之廣，就出現了企業安全生產狀況提升之難，安全監管出現前所未有的壓力。以福建省漳州市為例，近幾年來，開發區生產安全事故量已占漳州事故統計的很大部分。

筆者10 多年來一直從事安全監管工作，在漳州臺商投資區工作期間，采用了問卷調查法和當面采訪記錄，嘗試提出當前漳州臺商投資區在短時間內補齊安全監管短板的解決方案，以供參考。

漳州臺商投資區基本概況

漳州臺商投資區（以下簡稱投資區）于2012 年1 月獲國務院批準設立，實行以區帶鎮管理模式，設立“一區一鎮三街道”，區域總面積163.7 平方千米，人口27.9 萬人（其中外來人口13.6 萬人）。地處漳州、廈門城市節點，作為廈漳同城化橋頭堡和漳州市重點發展的四大經濟增長極之一，2018 年全區規模以上工業總產值673.72 億元，全區現有工業企業1 200 多家（其中規模以上企業達120 多家），投資總額超千億元，已形成特殊鋼鐵、汽車汽配、電子家電、食品工業、造紙及紙制品五大主導產業。投資區優越的地理位置、活潑的經濟政策，吸引了海內外尤其是隔海相望的臺灣同胞企業家紛紛來該區建廠落戶。

投資區生產安全現狀分析

投資區的安全生產現狀可以用“經濟發展快速、監管手段落后、應急體系缺失”來概括。管委會招商引資的壓力和投資區的經濟定位，迫使企業數量增多，監管力量存在嚴重失衡的狀況，具體表現在：

一是投資區管委會作為市政府派出機構，部分職能先天缺失。2014 年新修訂的《安全生產法》第八條第三款：“鄉、鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構等地方人民政府的派出機關應當按照職責，加強對本行政區域內生產經營單位安全生產狀況的監管檢查，協助上級人民政府有關部門依法履行安全生產監督管理職責。”雖然明確了開發區的監管職能，但是市級政府批復的單位數量和編制數量遠遠不如各縣級政府配備的監管能力，這種體制機制的先天不足，使得投資區的安全監管壓力與生俱來。

二是企業“小、散、亂、差”“弱管理、輕安全”。臺商投資區的前身為龍海市角美鎮，因距離廈門近且交通便利，吸引許多中小企業主建廠在此。90 年代初企業入駐可謂是毫無門檻可言，長年快速發展下來，雖然在2012 年成立投資區之后提高了企業入駐門檻，引進了不少如福欣特殊鋼、金龍客車、聯盛紙業等大中型企業，但因歷史遺留原因，仍存在著小微企業數量龐大、行業種類繁雜等特點。且加上區域經濟特色，食品加工等勞動密集型的小微企業甚多。小微企業還存在著人員少、一人身兼數職、無專職安全管理人員等現象，安全生產管理落后甚至缺失。再加上不少企業為臺資企業，因政治法律文化等方面稍有不同，存在對安全生產的法律法規標準規范在理解上的差異，導致安全生產管理銜接不暢。這種小微企業“基數大、分布散、行業多、工藝差、管理弱”的局面，已經成為投資區安全生產狀況的突出難題。

三是政府部門“合多為一”“術業不專攻”。管委會建立的各政府部門設置不合理，一個部門對應市直多個部門，常有部門一內設科室對應一個市直部門的現狀，工作疲于應付，“黨政同責、一崗雙責”停留在口頭上，安全生產工作力不從心。再說應急部門，機構改革后雖從原環境保護與安全生產監督管理局中剝離出來正式成立應急管理局，全局僅有25 人，除局領導3 人外的公務員編制為0，事業編制人員有5 人，其余均為外聘和借用員工，而化工、安全專業人員僅有1 人。面對1 200多家企業，摸排底數工作和一企一檔的創建工作就難以完成，更談不上應對化工、鋼鐵、冶金、造紙等行業的安全監管以及專業化的專項整治、隱患排查等常規工作。所以監管人員專業性不強、人力資源配備不足、專業水平不高、技術知識缺乏等問題已是普遍存在。

綜上所述，目前投資區的安全生產現狀可用“四大病灶”來概括：先天不足的監管機制體制，力不從心的政府安全監管力量，繁重艱巨的安全監管體量，參差不齊的企業安全水平。

解決投資區安全現狀的措施探討

面對這樣的現狀，探討出一條適合投資區在短期3 年內提升安全生產水平的道路，是非常迫切和有必要的。筆者采取“協同作戰、多方參與、分別考核”的方式，設置調查問卷，共發出150 份調查問卷，對象為安監人員、安委會專家、企業人員。收回137 份有效問卷。通過對收集回的問題進行統計、比對、分析，得出如下措施：

“政府、企業、第三方、協會”四位一體協同作戰，建立共同治理關系

安全生產多方協同作戰關系圖

新《安全生產法》中新增的第十二條就明確了協會組織在安全生產方面的作用，修改的第十三條也明確了從事安全生產服務技術機構在安全生產方面的作用。眾所周知，安全生產固然是企業的主體責任，理應由企業獨自承擔。然現階段國民安全意識水平的程度無法在短時間內達到這個目標，固此才會有政府監管、企業管理、第三方服務、協會等民間組織支持等多方協同作戰，通過建立共同治理機制，以達到降低生產安全事故發生、提高全社會安全生產水平的目的。在現階段短期3 年內的安全生產工作中，政府應起到中心樞紐、橋梁紐帶的作用，為企業、第三方服務機構、行業協會組織合作搭好中臺；企業作為主體責任的落實者，要有充分的認識和準備，站在前臺；第三方服務機構和行業協會組織，要明確定位，立足后臺，做好服務和技術支持。這四者的關系和作用如安全生產多方協同作戰關系圖所示。

采用“以獎代補”的方式，鼓勵企業委托第三方服務

投資區近幾年的做法是由政府出資，直接聘請專家參與安全生產的監管和執法等日常工作，屬于面對繁重檢查任務想出的臨時性補救措施，無非是彌補自身專業素質的不足，并不能從根本上對安全生產狀況的轉好發揮作用，唯有尋求“技術支撐安全生產”的長效機制，才能在短時間內、大范圍改變安全生產監管落后的現狀。根據收回的137份調查問卷中，有102 份贊成政府采用“以獎代補”返回委托費用的方式，鼓勵企業委托第三方技術機構參與企業的HSE 管理。

首先，政府應主動承擔起安全監管的責任，不要怕事，在法律法規允許的條件下敢于創新方式方法。出臺第三方服務機構的準入資質和管理規定，制定準入細則，為轄區內企業篩選出符合條件的第三方服務機構供企業參考選擇。適當的競爭機制有助于第三方保證服務質量，應堅決避免“一家獨大”出現，建議相關部門盡快制定并出臺相應政策。

表1 以獎代補返還委托費用的相關數據

表2 對第三方安全技術服務機構考核工作表

第二，要明確企業落實主體責任。政府應出臺相應文件，要求尚未通過三級安全標準化的企業以委托方的身份尋找第三方技術機構，簽訂合同并將第三方技術機構納入承包商的安全管理，建議在第一年的下半年全面完成委托工作。

第三，企業與第三方合作的第一年里，政府應適當引導企業和第三方，出臺有計劃、有針對性、分等級、量化的指導方案。如隱患排查流于形式、培訓教育走過場等共性又亟需解決的普通問題，建議在第一年里提出量化考核目標，既考核企業整改效果，也考核第三方機構服務質量。

第四，充分調動行業協會、安全協會等民間組織的力量，篩選出專家成立考核組，配合政府部門對企業委托后的安全生產管理工作、第三方提供技術服務后的效果進行盲審。即考核組在不知道企業所托何方的情況下，對企業現場安全管理狀況進行抽查，對第三方出具的報告（隱去單位名稱）進行現場核實，量化打分，上交政府部門認定委托成效。最后，根據盲審結果，提出“以獎代補”的具體實施方案，返回一部分委托費用給取得成效的企業。

整個流程下來，建議以3 年為一輪周期，第一年出臺政策，企業發出委托等前期準備工作；第二年全面實施委托服務，年底實施第一次盲審；第三年以“PDCA”模式鼓勵企業循序漸進地再提升，并鼓勵取得成效的企業漸漸脫離第三方機構，實現自主管理、自我提升的安全生產良性循環狀態。

量化指標，建立相互監督考核機制，制定考核細則

當下也有不少政府部門、企業委托第三方機構，但效果差強人意。問題就出在企業對委托的效果不滿意又束手無策，政府對委托的成效，只點評企業主體責任不到位，并無措施干預第三方的行為。要保證委托能提升企業安全生產水平，建議分別對企業考核和第三方考核來實現。針對企業的考核細則，可參考企業安全生產標準化的考評工作，這里不再贅述，但建議加入一條對委托第三方以來排查出的所有隱患進行逐條核實。最終依據企業隱患整改率作為“以獎代補”的依據，“以獎代補”的比例通過對回收的調查問卷的統計分析，得到如下的方式方法供參考，詳見表1。

對第三方服務機構的考核細則，提出如下建議供參考，詳見表2。對第三方機構考核細則的設置，側重職業道德和專業水平的測評，也為了將“政府部門與企業”之間的點對點模式轉變為“政府部門—第三方機構—企業”三者互相監督管理的模式，從而讓政府部門與企業之間建立起共建安全生產監督管理的良性循環模式。

現如今，像投資區這樣安全生產狀況水平低下的開發區在全國不占少數，督促企業落實安全生產主體責任的重擔在“高質量發展”的理念下顯得沉重而迫切，我們不得不面對現有監管技術和能力相對滯后的現實。為了在短期內改變這樣的局面，就應不斷創新監管方式方法，構建“政府、企業、第三方服務機構、協會組織”四位一體的協調作戰、共同治理的管理體系，以更好地推動安全生產形勢的持續好轉。