法學我國生態環境損害賠償訴訟之性質再界定

傅賢國

摘 要：我國生態環境損害賠償訴訟的性質不明，源于法律規范的缺失，導致其與環境民事公益訴訟等關聯訴訟之間界限模糊，制度功能難以有效發揮。目前，關于生態環境損害賠償訴訟的性質，眾說紛紜，共有六種學說，但各有不足。國務院機構改革之后，生態環境部門、自然資源部門的職責更為明晰，但尚存在不少交叉管理的情形。基于權屬性質差異，從訴訟目的角度出發，運用語義分析方法，宜將生態環境（或海洋生態環境）損害賠償訴訟界定為特殊的環境民事公益訴訟，將自然資源（或海洋自然資源）損害賠償訴訟界定為國益訴訟，并與國有資產流失、國有土地使用權轉讓等訴訟一起規范。

關鍵詞：生態環境損害賠償訴訟;性質界定;特殊的環境民事公益訴訟;自然資源損害賠償訴訟;國益訴訟

中圖分類號：DF468 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1000-5099（2020）05-0095-09

Abstract：The unclear nature of ecological environmental damage compensation litigation is due to the lack of legal norms， which leads to indistinct boundary between it and environmental civil public interest litigation and other related litigation， and it is difficult to perform the function of this system. At present， there are six theories on the nature of the ecological environment damage compensation litigation， but each has its shortcomings. After the institutional reform of the State Council， the responsibilities of the ecological environment department and the natural resources department have become clearer， but there still exists many cross￣management. Based on the qualitative difference of rights， from the perspective of the purpose of litigation， with semantic analysis method， this paper proposes to define ecological environment （or marine ecological environment） damage compensation litigation as a special environmental civil public interest litigation， and to define natural resources （or marine natural resources） damages compensation litigation as a national interest litigation， and they are regulated together with litigation such as the loss of state￣owned assets and the transfer of state￣owned land use rights.

Key words：Ecological Environment Damage Compensation Litigation; Definition of Nature; Special Environmental Civil Public Interest Litigation; Natural Resource Damage Compensation Litigation; National Interest Litigation

一、問題的提出

2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后通過《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》，明確提出對造成生態環境損害的責任者嚴格實行生態環境損害賠償制度。隨后，印發并實施了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，以探索建立生態環境損害的修復和賠償制度為目標，在吉林、貴州等7個省市部署開展生態環境損害賠償制度試點工作。2016年8月30日，中央深改組第二十七次會議審議通過了《關于在部分省份開展生態環境損害賠償制度改革試點的報告》，對試點經驗進行了總結。在此基礎上，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年12月印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》（ 以下簡稱 《改革方案》） ，要求自2018年1月1日起，在全國范圍內推行生態環境損害賠償制度，力爭在兩年內使生態環境損害賠償制度在全國范圍內初步建構、完備。根據上述政策性文件，作為我國生態環境損害賠償制度之重要一環的生態環境損害賠償訴訟 除非特別強調，否則本文中的“生態環境損害”“生態環境損害賠償訴訟”等概念均是在不區分生態環境、自然資源損害之差異的背景下使用的。換言之，未作特別強調的“生態環境損害”“生態環境損害賠償訴訟”系廣義上的稱謂。已然邁出了歷史性的“一大步”[1]。但需注意的是，僅憑這些政策性文件構建作為一種新生訴訟制度的“生態環境損害賠償訴訟”，有違依法治國之基本理念和要義，無論是在法理層面還是在《憲法》《立法法》層面均有所不足。

為正確審理生態環境損害賠償案件，嚴格保護生態環境，依法追究損害生態環境行為人的賠償責任[2]，最高人民法院根據《改革方案》第四大部分第（五）點的要求制定、發布了《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定 （ 試行） 》（以下簡稱《生態環境損害賠償規定》 需注意的是，《生態環境損害賠償規定》并非規范性文件而是司法解釋，其文號為“法釋[2019]8號”。筆者在最高人民法院的官網檢索時發現，該司法解釋雖被置于“司法解釋”欄目之下，但發布的文本內容并未明確標注該司法解釋的文號。參見：最高人民法院網.最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）[EB/OL].[2020-06-16]http：//courtapp.chinacourt.org/zixun￣xiangqing-162322.html。這可能也是導致理論界和實務界將該司法解釋誤解為規范性文件的一個原因。）并自2019年6月5日起施行，確立了生態環境損害賠償案件的訴訟規則，初步明確了生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟之間的銜接機制[3]147。根據《生態環境損害賠償規定》第18條 《生態環境損害賠償規定》第18條規定：“生態環境損害賠償訴訟案件的裁判生效后，有權提起民事公益訴訟的機關或者社會組織就同一損害生態環境行為有證據證明存在前案審理時未發現的損害，并提起民事公益訴訟的，人民法院應予受理。（第1款）民事公益訴訟案件的裁判生效后，有權提起生態環境損害賠償訴訟的主體就同一損害生態環境行為有證據證明存在前案審理時未發現的損害，并提起生態環境損害賠償訴訟的，人民法院應予受理。（第2款）”，生態環境損害賠償訴訟或環境民事公益訴訟判決生效后，不能針對同一損害生態環境行為再次提起訴訟，除非該損害時在前案審理時未發現。這就意味著，針對同一損害生態環境行為不得重復提起上述兩類訴訟。換言之，兩類訴訟具有同質性。在《生態環境損害賠償規定》頒布施行后，最高人民法院相關負責人認為，“生態環境損害賠償訴訟是不同于環境民事公益訴訟和普通環境侵權責任訴訟的一類新的訴訟類型”[4]，但卻未對此處“新的訴訟類型”進行正面解讀、明確其性質究竟為何。

不可否認的是，我國生態環境損害賠償訴訟仍處于不斷探索的階段。為了給司法實踐探索留有余地，《生態環境損害賠償規定》未對爭議較大的問題作出規定的做法能夠讓人理解，但對于生態環境損害賠償訴訟的性質這一核心問題，必須盡快明確，否則不利于下一步的學術探討、司法適用。

二、關于生態環境損害賠償訴訟性質的相關學說及其評析

根據《改革方案》第二大部分“工作原則”以及《生態環境損害賠償規定》第1條，在生態環境損害發生后，國務院授權的省級、市（地）級人民政府及其指定的相關部門、機構，或者國務院授權行使全民所有自然資源資產所有權的部門作為賠償權利人，與造成生態環境損害的行為人經磋商未達成一致或者無法進行磋商的，可以作為原告提起生態環境損害賠償訴訟。根據《改革方案》第四大部分第（四）項以及《生態環境損害賠償規定》第22條 《改革方案》第四大部分第（四）項規定：“……磋商未達成一致的，賠償權利人及其指定的部門或機構應當及時提起生態環境損害賠償民事訴訟。”《生態環境損害賠償規定》第22條規定：“參照適用《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等相關司法解釋的規定。”的表述不難判斷：生態環境損害賠償訴訟當屬于民事訴訟的范疇。但如何界定此處的“民事訴訟”，并無統一的結論。

根據我國現有相關法律規范，當生態環境公共利益遭受損害時，不同的法定主體可提起訴訟尋求賠償的路徑：一是由環保組織根據《民訴法》第55條第1款和《環境保護法》第58 條之規定提起環境民事公益訴訟;二是由人民檢察院根據《民訴法》第55條第2款之規定提起環境民事公益訴訟;三是由海洋環境監督管理部門根據《海洋環境保護法》第89條第2款之規定提起損害賠償訴訟;四是由省級、市（地）級人民政府及其指定的相關部門、機構根據《生態環境損害賠償規定》第1條之規定提起生態環境損害賠償訴訟。第一、第二兩種訴訟形態屬于典型的環境民事公益訴訟，學術界與實務界均無異議。

關于第三種訴訟的性質，有觀點認為，根據《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》（以下簡稱《海洋自然資源與生態環境損害賠償規定》）第1條，海洋環境監督管理部門為保護海洋生態環境而提起的賠償訴訟在性質上應為民事公益訴訟，只是為了與《海洋環境保護法》第89條第2款的表述保持一致，該司法解釋的標題及具體條款沒有采用“海洋環境民事公益訴訟”之類的表述而已[5]。筆者對此部分表示認同。從廣義上來說，海洋環境監督管理部門當然屬于《民訴法》第55條第1款所規定的“法律規定的機關”，其針對海洋生態環境損害提起賠償訴訟之目的在于保護海洋生態環境社會公共利益，故而與第一種、第二種訴訟一樣均屬于環境民事公益訴訟的范疇，但鑒于其系由特別司法解釋予以調整，故稱之為特殊的環境民事公益訴訟（即海洋生態環境損害賠償訴訟）當無不妥。基于海洋自然資源的國家所有權性質，海洋環境監督管理部門針對海洋自然資源損害提起賠償訴訟之目的在于保護國家利益。因此，不能將海洋自然資源損害賠償訴訟納入海洋生態環境損害賠償訴訟范疇，進而將之界定為特殊的環境民事公益訴訟。對此，筆者將在下文中重新界定生態環境損害賠償訴訟的性質時一并加以分析。

關于第四種訴訟的性質，鑒于《改革方案》《生態環境損害賠償規定》均未明確規定，故而不好判斷。對此，眾說紛紜，主要有國益訴訟、私益訴訟說、特殊的民事訴訟說、環境民事公益訴訟說、混合訴訟說與特殊的環境民事公益訴訟說六種觀點。對此，筆者將逐一介紹并予以評析。

1.國益訴訟說的主張者首推呂忠梅教授。呂忠梅教授認為，生態環境損害賠償訴訟是政府基于自然資源國家所有權、為履行職責而提起的訴訟，既不是公益訴訟，也不是普通民事訴訟，而應是“國益訴訟”[6]。該觀點系在政府得到授權代表國家行使自然資源國家所有權的基礎上得出的，但忽略了自然資源與生態環境之間的區別、自然資源包含國家所有與集體所有的不同、自然資源損害與生態環境損害所引發訴訟的差異，不當地以自然資源的國家所有屬性替代了生態環境的社會共有屬性，不加區分地將生態環境損害賠償訴訟界定為國益訴訟。根據《改革方案》第3條“適用范圍”部分的規定，“生態環境損害”并未包括自然資源的不利改變及其生態系統功能退化 《改革方案》第3條將“生態環境損害”界定為“因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化。”。

2.私益訴訟說同樣建立在自然資源國家所有的基礎上。該學說認為，國務院根據《憲法》第9條和《物權法》第45條至49條之規定有權代表國家在自然資源等國有財產所有權受到環境污染、生態破壞行為侵害時得以自己的名義要求賠償并提起訴訟;國務院授權給省級、市（地）級政府針對生態環境損害行為提起訴訟時，因兩者間具有直接利害關系，故而該訴訟在本質上仍屬于民事私益訴訟[7]。

需要注意的是，《改革方案》第三大部分“適用范圍”第（二）項以及《生態環境損害賠償規定》第2條第2項已明確將涉及人身傷害、個人和集體財產損失等環境利益排除在生態環境損害賠償訴訟的適用范圍之外。誠然，自十八大以來，我國全面將生態利益與政府績效考評掛鉤，但最終目的是為了推動生態文明建設，政府提起生態環境損害賠償訴訟的目的不是為了維權[8]，而是為了實現對受損生態環境的修復、賠償，最終受益的是廣大人民群眾。因此，該學說“對此類訴訟目的認識上存在偏差，把生態損害賠償訴訟的目的看作主要是為了保護屬于國家所有的自然資源的財產權而不是為了保護生態環境。”[9]且“當行政機關行使起訴的權利不是為了自己的利益， 而是為了集體 （全體人民） 的利益時，那么這種權利的行使實際上就成為了個體對集體承擔的一種責任。”[10]故而，將政府提起的生態環境損害賠償訴訟看作私益訴訟明顯是錯誤的私益訴訟學說和國益訴訟學說均立足于政府代表國家行使自然資源所有權為前提。 。

3.與上述兩種學說觀點的邏輯起點不同，特殊的民事訴訟說認為，應“跳出自然資源國家所有權的理論框架，將憲法層面的國家環境保護義務作為行政機關提起訴訟的理論基礎，將填補生態環境損害、維護環境公共利益作為訴訟的價值取向，進而將生態環境損害賠償訴訟認定為一種特殊的環境民事訴訟類型。”[11]該學說其實也是立足于“維護環境公共利益”這一訴訟目的來界定生態損害賠償訴訟的性質，卻沒有正確地表達出該訴訟具有的與環境民事公益訴訟相近的性質，而是稱之為“特殊的環境民事訴訟類型” 言及此，嚴格說來應將“特殊的民事訴訟說”納入下文“特殊的環境民事公益訴訟說”一并予以介紹、評析，但為了真實反映既有研究現狀，本文將此學說單列出來進行簡要的評介。。

4.環境民事公益訴訟說的擁躉者眾多。該學說認為，雖然生態環境損害賠償訴訟系由經國務院授權的省、市（地）級政府提起，但在判斷該訴訟的性質時應主要考慮訴訟的目的而非純粹看起訴主體。生態環境損害賠償訴訟旨在通過對生態環境損害進行修復、賠償，促進生態文明建設，最終實現對生態環境社會公共利益的救濟，這與環境民事公益訴訟保護環境公共利益的目的在本質上是一致的，故應屬于公益訴訟的范疇[12]。鑒于生態環境損害賠償訴訟與《民訴法》第55條所確立的環境民事公益訴訟在前置程序、訴訟主體、訴訟標的等方面均存在區別，不能簡單地劃等號。

5.混合訴訟說（或折中說）。該學說綜合了環境公益訴訟說與私益訴訟說兩種觀點，認為政府代表國家針對自然資源損害提起訴訟時具有私益訴訟的性質，但對自然資源所有權的行使和維護系出于公共目的，具有公益訴訟的屬性。故生態損害賠償訴訟兼具私益訴訟和公益訴訟兩種屬性：“在生態環境損害賠償制度下，以政府為代表進行的訴訟在性質上并不單純屬于私益訴訟或者公益訴訟，而是一種公私交錯的特殊類型的訴訟。”[13]這種觀點采用折中辦法來抑私益訴訟說之弊、揚公益訴訟說之優，意圖克服生態損害賠償訴訟性質不明帶來的難題，但雙重標準的采用不僅未能揭示該訴訟的本質屬性，反而陷入了私益訴訟的窠臼，使得問題更加復雜化。

6.特殊的環境民事公益訴訟說。該學說的主張者主要是王燦發教授、李浩教授。王燦發教授等認為，生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的目的一致（均皆在于保護環境公益），但理論基礎不同。因此，應將生態環境損害賠償訴訟界定為一種特殊的環境民事公益訴訟[14]。李浩教授進一步指出，既要看到生態損害賠償訴訟的本質依然是環境民事公益訴訟，也要看到其與環保組織、檢察機關提起的環境民事公益訴訟之間的差異性。只有這樣才能全面地、客觀地界定這類訴訟的性質[3]148。這一觀點目前比較有代表性，但由于模糊了生態環境與自然資源之差異、生態環境損害與自然資源損害之重大不同，與前述國益訴訟說、私益訴訟說之不足如出一轍，亟需修正。

綜上，現有關于我國生態環境損害賠償訴訟的六種學說觀點，均存在各種不足。這些學說觀點主要基于訴訟主體、訴訟目的以及訴訟理論基礎等標準作出了不同的解讀，即便基于同一標準，由于側重點不同，結論也截然不同。可見，判斷標準的不同對于界定生態環境損害賠償訴訟的性質有著重大影響。

三、我國生態環境損害賠償訴訟性質的重新界定

筆者認為，應以國務院機構改革以及其后各省、自治區、直轄市所進行的機構改革之成果為分析背景，立足于生態環境部門與自然資源部門的職責劃分反映出的生態環境、自然資源的權屬界分，對《改革方案》《生態環境損害賠償規定》《海洋自然資源與生態環境損害賠償規定》所確立訴訟制度之目的進行解讀，并運用語義分析方法，將現有“生態環境損害賠償訴訟”進行二元劃分（分別稱之為生態環境損害賠償訴訟、自然資源損害賠償訴訟）后重新進行性質界定。與此同時，參照界定海洋生態環境損害賠償訴訟、海洋自然資源損害賠償訴訟的性質。

（一）生態環境部門與自然資源部門的職責

我國《憲法》在不同條文中對生態環境、自然資源進行了規范，并明確指出了兩者之間存在的差異 《憲法》第26 條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”第9條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。（第1款）國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。（第2款）”。基于此，各級政府及其職能部門應當切實履行生態環境保護和自然資源獲取、開發、利用、管理等方面的實定法律義務。但遺憾的是，《環境保護法》并未遵循《憲法》的要求對生態環境、自然資源進行區分，并針對生態環境損害、自然資源損害之不同情形提供相應的司法救濟路徑 《環境保護法》第58條回應《民訴法》第55條，針對污染環境、破壞生態的情形規定了環境民事公益訴訟這一司法救濟路徑，并規定了可作為適格原告提起環境民事公益訴訟的社會組織的識別標準，但未同時針對自然資源損害提供相應的司法救濟路徑。。

2018年以來，根據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》《國務院機構改革方案》以及《國務院關于機構設置的通知》《國務院關于部委管理的國家局設置的通知》等要求，我國組建了生態環境部、自然資源部并明確了各自的職責。改革之后，生態環境部的主要職責是：制定并組織實施生態環境政策、規劃和標準，統一負責生態環境監測和執法工作，監督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環境保護督察等。自然資源部的主要職責是：對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系并監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質勘查行業管理等關于生態環境部與自然資源部的職責，分別參見生態環境部、自然資源部對各自職責的介紹。。改革之前，生態環境保護和自然資源獲取、開發、利用、管理等按資源門類分散在國土資源部、國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家海洋局、國務院南水北調工程建設委員會辦公室等部門，雖然有利于根據資源屬性進行專業管理，但也與生態系統的完整性要求有所沖突。生態環境部、自然資源部的設立，體現了對生態環境、自然資源的統籌管理[15]。與之相適應，省一級以下的人民政府先后組建了生態環境、自然資源相關職能部門。不過，由于生態環境、自然資源職能部門在生態部分仍有不少交叉管理的情形，而與之有關的法律規范雖然多，但較為分散或未作及時的修正，尤其是對生態環境損害、自然資源損害如何進行司法救濟缺乏充分的規定，使得根據《改革方案》《生態環境損害賠償規定》等政策性文件、司法解釋創設的生態環境損害賠償訴訟存在概念表述不準確 由前述內容不難得知，生態環境、自然資源兩者之間是并列關系。目前學界和實務界通常稱謂、使用的“生態環境損害賠償訴訟”這一概念是在未對生態環境、自然資源進行區分的基礎上，用生態環境損害涵蓋自然資源損害提出的。對此，學界和實務界鮮有人關注。筆者將在下文中重新界定生態環境損害賠償訴訟的法律屬性時予以解答。、性質不明等問題，有待學術探討的展開和司法實踐的進一步解決。

（二）生態環境、自然資源的屬性

1.語義分析方法之下的公共利益、社會（公共）利益與國家利益

“法律從根本上是調整利益關系的工具，利益調節或再分配是法律的一大職能。法律公平與否，取決于利益平衡與否。在現代社會，法律不能光考慮國家一方的利益，也不能僅僅照顧個體一方利益，應當樹立社會公共利益的觀念……”[16]。“公共利益”是一個常見的法律術語，與之相關、相似的還有社會公共利益、國家利益。我國《憲法》多次提及公共利益，也對國家、社會、集體與個人利益進行了區分 參見：《憲法》第10條第3款、第13條第3款，第14條第2款、第51條、第118條第2款。 ，但未對“公共利益”等相關概念進行界定，也未明確公共利益與社會公共利益、國家利益之間的界限。“公共利益”系“公共”與“利益”的疊加，但無論是“公共”還是“利益”，均具有不確定性，主要體現為主體的非清晰性、內容的繁復性、受益對象的模糊性[17]15-18。運用語義分析方法，大多數的觀點都認為，撇開“公共利益”的概念界定不論，公共利益是上位概念，包含了社會公共利益與國家利益[18]。

2.生態環境的屬性

我國《憲法》第26條第1款雖提及生態環境，卻未像第9條一樣，對生態環境進行列舉或界定其屬性。呂忠梅教授領銜的課題組主張，應在民法典中“明確生態環境的公共財產地位”[19]。該觀點與前述國益訴訟學說相近似，并未區分生態環境與自然資源。批評意見認為，“該觀點顯然混淆了生態環境和自然資源的概念……生態環境作為一個復合的生態系統，人安身立命之境，其不是也不應該成為任何給定的所有者的財產……生態環境系社會公共利益的一種形態，屬于民事客體范疇。因此，民法典物權編無需再疊床架屋給予生態環境以公共財產的名分。”[20]筆者認同將生態環境的屬性界定為社會公共利益的觀點。“公共利益的法律保護主要是立法保護和司法保護。在立法上，公共利益概念的不確定性是我們必須正視的，同時也是立法將這個問題留給司法的最好解釋，能夠結合個案情況來適用法律的司法機關應當是保護公共利益的最佳選擇。” [17]20-21《環境保護法》第58條規定了環境民事公益訴訟制度，但未對何為“社會公共利益”作出具體定義，而是留待法官在具體個案中加以判定。有學者從類型劃分的角度分析認為，環境污染行為與生態破壞行為侵害的法益有所不同，其中，環境污染行為可能分別侵害個人私益、環境公益或同時侵害個人私益與環境公益，生態破壞行為不會單獨侵害個人私益。該學者在分析環境侵權案件判決后，得出了侵權行為造成生態環境破壞或污染物質排放可能造成不特定多數人損害的情形屬于侵害環境公共利益的結論[21] 。

3.自然資源的屬性

“自然資源是自然的產物，在人類文明歷史上通常作為國家掌握的資源及資產”[22]。我國《憲法》第9條明確規定了自然資源屬于國家所有即全民所有（法律規定屬于集體所有的除外），禁止組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。以《憲法》第9條為核心，我國現有諸多的自然資源單行立法、《民法通則》《物權法》等進一步確立了重要自然資源屬于國家所有的多元化立法格局，夯實了自然資源作為國有資產的法律基礎[23]。對此，學理上和實踐中的認知大體一致。

我國《民法典》在第209條第2款、第250條、第324條、第325條、第467條第2款中重申了自然資源的國家所有屬性，并規定了國家所有自然資源的所有權可以不登記以及自然資源的占有、使用和收益等內容，但未針對自然資源損害賠償進行相應的規定。相比之下，《民法典》用了較多的條文對生態環境或者與之高度相似的污染環境、破壞生態進行了更為全面的規定——除了在第9、第286、第326、第346、第619條對“生態環境”進行規定之外，還以“第七編 侵權責任”之“第七章 環境污染和生態破壞責任”專章的方式對生態環境（環境污染、生態破壞）進行了規定。奇怪的是，在同一章中，第1 229-1 233條使用的是“污染環境、破壞生態”這一立法術語，第1 234-1 235條則使用了“生態環境”。筆者認為，“環境污染”“生態破壞”與“生態環境損害”之間并不存在本質的區別，只存在表述上的差異。有學者指出，“民法典第1 234條和第1 235條使得指向救濟生態環境損害的環境民事公益訴訟和生態環境損害賠償獲得了最起碼的實體法依據。除此之外，鑒于這兩條規定已納入造成‘環境污染或‘生態破壞應承擔的法律責任這一章名的法定應有外延，使得旨在救濟生態環境損害的環境民事公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟得以準用同一章的相關條款，包括加害原因行為涵蓋污染環境和破壞生態兩類（第1 229條）;舉證責任倒置（第1 230條）;按份責任劃分規則（第1 231條）;違反法律規定故意加害的懲罰性賠償責任（第1 232條）;向有過錯第三人和侵害人選擇求償，及侵權人追償權（第1 233條）。”[24]如此理解，既不會與現有環境公益訴訟制度相關法律規范沖突，也符合生態環境損害賠償訴訟的制度構造。當然，從長遠來說，為了避免立法用語的不一致，導致司法適用上的無所適從，應將“環境污染”“生態破壞”統一為 “生態環境損害”。

綜上，自然資源的屬性及權利主體與生態環境的屬性及權利主體是不一致的我國當下的“生態環境損害賠償訴訟”（可稱之為廣義生態環境損害賠償訴訟）這一概念系在未對生態環境、自然資源進行區分的基礎上提出的。從二元劃分的角度來看，宜將我國當下的生態環境損害賠償訴訟分割為生態環境損害賠償訴訟（可將之稱為“狹義生態環境損害賠償訴訟”）與自然資源損害賠償訴訟。在此基礎上，對兩者的性質進行重新界定。

（三）狹義生態環境損害賠償訴訟的重新界定

鑒于“公共利益”具有內在含義抽象、模糊，外延范圍廣泛、復雜的特征，有學者針對《民訴法》確立公益訴訟制度提出了自己的憂慮，認為設立公益訴訟制度，“就其性質與類型而言，實際上就會成為一種‘口袋型訴訟，即凡是不屬于私益糾紛，以及與被告沒有直接利害關系的任何案件都可以向里裝，也都可以適用這種訴訟程序，從而極有可能導致公益訴訟適用范圍上的不當擴大，從而有違這種訴訟程序設置的初衷。”[25]作為新生事物的生態環境損害賠償訴訟，是否屬于“公益訴訟適用范圍上的不當擴大”之情形，目前并無定論。但基于這種擔憂對生態環境損害賠償訴訟的性質進行思考，則是不可或缺的。

前文中，筆者分析了現有關于生態環境損害賠償訴訟的學說觀點存在不足之緣由，主要在于未能準確把握生態環境與自然資源之間的屬性差異以及其背后的社會公共利益與國家利益之別。有學者分析了生態環境所具有的社會公共利益與國家利益在理論和立法實踐上的可分性與耦合性之后，認為“應當明確生態環境損害的利益代表主體是以國務院授權的省、市人民政府為主，符合條件的社會組織和其他法定機關為輔的模式。”[26]但現有法律規范并未明確規定生態環境的國家利益之屬性，故該觀點缺乏必要的法律基礎，且該觀點未針對自然資源及其損害進行分析，也未針對自然資源損害賠償訴訟的屬性進行系統、深入的分析，存在明顯不足。

狹義生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟，均旨在救濟遭致不法損害的生態環境社會公共利益，但在某些方面又有別于環境民事公益訴訟，故將之界定為特殊的環境民事公益訴訟或環境民事公益訴訟之特殊情形較為妥當：

首先，生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟高度相似。1.兩訴均以保護生態環境公共利益為目的;2.兩訴的救濟程序具有一致性，主要體現在起訴條件和管轄法院的確定兩個方面;3.兩訴中被告承擔的民事責任范圍一致;4.兩訴在訴訟程序的推進、舉證責任的分配、禁止反訴的適用、法院釋明等方面都高度相似。

其次，生態環境損害賠償訴訟有別于環境民事公益訴訟。1.生態環境損害賠償訴訟以賠償磋商制度為前置程序，環境民事公益訴訟沒有這個要求。當出現突發環境事件、環境污染與生態破壞事件等時，生態環境損害賠償磋商有利于發揮政府在訴訟能力、經費和效率等方面的優勢，及時、有效地開展生態環境治理與修復活動[27]。且基于政府在生態環境損害賠償磋商中的強勢地位，通常賠償協議能得到及時、有效、全面的履行，在一定程度上節約了司法資源，有利于生態環境修復;2.生態環境損害賠償訴訟優先于環境民事公益訴訟。根據《生態環境損害賠償規定》第16條、第17條之規定 《生態環境損害賠償規定》第16條規定：“在生態環境損害賠償訴訟案件審理過程中，同一損害生態環境行為又被提起民事公益訴訟，符合起訴條件的，應當由受理生態環境損害賠償訴訟案件的人民法院受理并由同一審判組織審理。”第17條規定：“人民法院受理因同一損害生態環境行為提起的生態環境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態環境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判。”，后提起的環境民事公益訴訟應與生態環境損害賠償訴訟合并審理;如果兩訴同時提起的，應中止環境民事公益訴訟的審理。生態環境損害賠償訴訟具有優先于環境民事公益訴訟即說明其屬于環境民事公益訴訟的特殊情形，否則就與一般規定和特殊規定相沖突時優先適用特殊規定的基本法理不相符。

廣義的生態環境損害賠償訴訟與海洋自然資源、生態環境損害賠償訴訟均是按照《改革方案》之規定加以確立的。由于《改革方案》明確“涉及海洋生態環境損害賠償的，適用海洋環境保護法等法律和相關規定”，故生態環境損害賠償訴訟與海洋生態環境損害賠償訴訟的適用關系及其理論分野是清楚的。從比較法角度觀之，海洋生態環境損害賠償訴訟救濟的是社會公共利益，故可參照本文對狹義生態環境損害賠償訴訟性質的界定，將之視為特殊的環境民事公益訴訟。

（四）自然資源損害賠償訴訟的性質界定

如前所述，根據《改革方案》《生態環境損害賠償規定》所確立的生態環境損害賠償訴訟是廣義上的稱謂，實際上包含了狹義的生態環境損害賠償訴訟與自然資源損害賠償訴訟。鑒于自然資源及其損害之于生態環境及其損害的重大差異，應將自然資源損害賠償訴訟分離出來。同時，應從自然資源的國家利益之實定法權屬的角度出發，界定自然資源損害賠償訴訟的性質。與狹義的生態環境損害賠償訴訟的起訴主體為“省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構”不同，自然資源損害賠償訴訟的起訴主體為“受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門”。自然資源損害賠償訴訟之目的在于救濟遭受損害的自然資源，而自然資源系國家利益，故應將自然資源損害賠償訴訟界定為維護國家利益的訴訟，簡稱國益訴訟。

根據《海洋自然資源與生態環境損害賠償規定》《生態環境損害賠償訴訟》第2條第（二）項的規定，自然資源損害賠償訴訟與海洋自然資源損害賠償訴訟的適用關系及其理論分野也是清楚的[28]，鑒于海洋自然資源也具有國家利益屬性，海洋自然資源職能部門提起海洋自然資源損害賠償訴訟的目的旨在保護國家利益，故同樣應將海洋自然資源損害賠償訴訟界定為國益訴訟。

與自然資源損害賠償訴訟、海洋自然資源損害賠償訴訟性質界定相似，檢察機關根據《民訴法》第55條第2款、《兩高公益訴訟解釋》第21條等規定，針對國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域發生的損害國家利益之侵害行為提起的訴訟，同樣應界定為國益訴訟，且應一并通過制定單行的“國益訴訟法”或修改、完善相關法律、司法解釋予以規范。

四、結語

馬克思曾指出，只有維護公共利益，才能有自己的利益[29]。對于公共利益的維護，應構建多元化的保護機制。在生態環境公共利益保護方面，我國迄今確立了環境公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟、海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟等多元化救濟路徑。我國現行廣義的生態環境損害賠償訴訟正處于從試行階段向全國推行的階段轉變。由于其性質不明，引發了較大的爭議。現有關于生態環境損害賠償訴訟性質的六種學說觀點，均各有不足。以國務院機構改革為分析背景，立足于改革后生態環境部門、自然資源部門的職責劃分，通過剖析生態環境、自然資源的權屬性質差異，將廣義的生態環境損害賠償訴訟分解為狹義的生態環境損害賠償訴訟、自然資源損害賠償訴訟，從訴訟目的相通性的角度出發，運用語義分析方法，宜將狹義的生態環境損害賠償訴訟界定為特殊的環境民事公益訴訟，將自然資源損害賠償訴訟界定為國益訴訟。

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（責任編輯：蒲應秋）