構(gòu)建人大代表參與監(jiān)督人民法院執(zhí)行工作的常態(tài)機(jī)制

慕壽成 田禾

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度? ?推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)對司法活動(dòng)的監(jiān)督，確保司法公正高效權(quán)威，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。”“司法的本質(zhì)和最終目的在于實(shí)現(xiàn)公平正義。”[1]人民法院執(zhí)行工作是實(shí)現(xiàn)社會公平正義的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，各級人大常委會作為監(jiān)督主體對本級人民法院執(zhí)行工作開展常態(tài)監(jiān)督至關(guān)重要。各級人大常委會職權(quán)多、人力有限，在監(jiān)督空間上難以親臨執(zhí)行現(xiàn)場，在監(jiān)督時(shí)間上難以長期投入，如何對人民法院執(zhí)行工作開展常態(tài)監(jiān)督引人思考。

一、人大代表參與監(jiān)督人民法院執(zhí)行工作的必要性

在人大閉會期間，人大代表是人大常委會監(jiān)督人民法院執(zhí)行工作的重要參與者，主要扮演著問題發(fā)現(xiàn)者和意見收集者的角色。相對于數(shù)量有限的人大常委會組成人員，人大代表具有豐富的人力資源優(yōu)勢，為常態(tài)監(jiān)督提供了時(shí)間和空間上的保障。“監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)施必須以對監(jiān)督對象的了解作為前提。”[2]與西方國家的議員代表所在黨派、利益集團(tuán)的利益不同，我國各級人大代表具有廣泛的代表性，他們生活在人民群眾當(dāng)中，能夠最大程度反映廣大人民群眾的訴求，代表最廣大人民群眾的根本利益，為人大常委會監(jiān)督法院執(zhí)行工作提供有效的意見、建議。在全國法院開展的用2～3年時(shí)間基本解決執(zhí)行難的過程中，人大代表參與其中，親臨執(zhí)行現(xiàn)場，各級人大在監(jiān)督人民法院“基本解決執(zhí)行難”工作方面取得明顯成效。為了落實(shí)十九屆四中全會關(guān)于健全人大對人民法院監(jiān)督制度的精神，支持和保障人大常委會對本級人民法院執(zhí)行工作開展常態(tài)監(jiān)督，應(yīng)充分發(fā)揮人大閉會期間人大代表的作用。

二、人大代表參與監(jiān)督法院執(zhí)行工作存在的問題

筆者根據(jù)全國省份的地理位置，按照東南西北中的原則，以8個(gè)省、2個(gè)直轄市的44家中院及181家基層法院作為調(diào)研對象，對2016～2018年人大代表關(guān)注執(zhí)行案件情況進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研內(nèi)容包括人大代表關(guān)注執(zhí)行案件的渠道、屬于哪一級人大代表、關(guān)注案件的案由等。統(tǒng)計(jì)分析了225份《人大代表關(guān)注執(zhí)行案件調(diào)查表》，調(diào)研結(jié)果顯示，有113家法院（22家中院、91家基層院）無人大代表關(guān)注其執(zhí)行案件、見證其執(zhí)行行動(dòng)情況。進(jìn)一步分析其他112家法院被人大代表關(guān)注或見證執(zhí)行行動(dòng)的399件案件數(shù)據(jù)，可發(fā)現(xiàn)當(dāng)前人大代表參與監(jiān)督執(zhí)行工作存在以下問題。

（一）集體活動(dòng)少，代表小組活動(dòng)缺位

《代表法》規(guī)定“代表在閉會期間的活動(dòng)以集體活動(dòng)為主，以代表小組活動(dòng)為基本形式”。實(shí)踐中，人大代表通過人大有關(guān)辦事機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交材料、向人民法院寄送信函、直接到人民法院反映等方式關(guān)注執(zhí)行案件的活動(dòng)方式主要是個(gè)人活動(dòng)。人民法院邀請人大代表參與執(zhí)行監(jiān)督、見證執(zhí)行行動(dòng)應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是代表小組的活動(dòng)，但這些活動(dòng)都是以臨時(shí)組建的代表小組形式開展的，并不是人大代表常態(tài)化的參與監(jiān)督。在地方特別是設(shè)區(qū)的市、自治州的人大代表關(guān)注執(zhí)行案件，個(gè)人活動(dòng)仍然是主要形式。雖然代表個(gè)人活動(dòng)機(jī)動(dòng)、靈活，但受專業(yè)所限，難以發(fā)現(xiàn)深層次問題，而且你來我往的代表個(gè)人監(jiān)督活動(dòng)影響法院正常工作，也易產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)。究其原因，與代表集體活動(dòng)、代表小組組建保障不完善有一定關(guān)系。

（二）過于關(guān)注執(zhí)行案件的執(zhí)行結(jié)果

人大代表參與監(jiān)督人民法院執(zhí)行工作辦案應(yīng)涉及執(zhí)行工作、法律實(shí)施各個(gè)方面，調(diào)研發(fā)現(xiàn)人大代表更為關(guān)注執(zhí)行辦案的結(jié)果，如建議加快對案件的執(zhí)行力度，建議對終本案件恢復(fù)執(zhí)行等，卻忽視了執(zhí)行措施的采取、法律實(shí)施等方面的情況。究其原因，執(zhí)行辦案是影響司法公正的關(guān)鍵，易成為代表關(guān)注的焦點(diǎn);執(zhí)行工作具有專業(yè)性，相較于復(fù)雜的執(zhí)行程序，執(zhí)行案件的辦理結(jié)果更易判斷;人大代表與人民法院之間信息不對稱，造成代表對于執(zhí)行工作的其他方面不了解;參與監(jiān)督內(nèi)容不明確、人民群眾以執(zhí)行案件作為反映問題的主要載體。執(zhí)行案件數(shù)量龐大，“如果代表熱心于關(guān)注具體案件，就容易陷入案件之中不能自拔，影響對執(zhí)行工作其他方面的監(jiān)督”[3]，影響代表意見、建議的大局性。

（三）人大代表與人民群眾、法院的聯(lián)絡(luò)制度不健全

知情是監(jiān)督的基礎(chǔ)。在2016-2018年基本解決執(zhí)行難工作期間，被調(diào)研的法院有近50%無人大代表關(guān)注執(zhí)行案件、見證執(zhí)行行動(dòng)的情況，說明實(shí)踐中存在人大代表與人民群眾、法院聯(lián)絡(luò)少，不了解執(zhí)行工作的情況。究其原因，人大代表與人民群眾、法院的聯(lián)絡(luò)平臺需要進(jìn)一步完善。目前，人大常委會與人民法院尚未建立常態(tài)監(jiān)督機(jī)制，代表參與監(jiān)督執(zhí)行工作具有偶然性。“代表之家”“代表聯(lián)絡(luò)站”等代表聯(lián)絡(luò)平臺的建設(shè)尚未形成全國性制度，只是部分地區(qū)的探索。新技術(shù)推動(dòng)了代表聯(lián)系群眾方式的轉(zhuǎn)變，線上聯(lián)系平臺逐漸興起，但是由于網(wǎng)站運(yùn)營不暢、針對性不強(qiáng)等原因有待進(jìn)一步優(yōu)化、完善。

（四）人大代表參與監(jiān)督執(zhí)行工作的監(jiān)督制度需完善

《代表法》第四十六條規(guī)定代表不得利用執(zhí)行代表職務(wù)干涉具體司法案件，牟取個(gè)人利益。實(shí)踐中存在人大代表關(guān)注的執(zhí)行案件是與人大代表有關(guān)的具體案件，存在代表濫用權(quán)力的可能。究其原因，代表履職監(jiān)督需進(jìn)一步完善。當(dāng)前，除了代表報(bào)告履職情況外，原選區(qū)選民或原選舉單位缺乏了解人大代表參與監(jiān)督執(zhí)行工作情況的有效渠道，難以對人大代表進(jìn)行詢問和監(jiān)督。“代表履職情況不公開，使得選民的監(jiān)督無從下手。”[4]人大代表參與監(jiān)督法院執(zhí)行工作屬于人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，應(yīng)當(dāng)向社會公開，但實(shí)踐中無公開人大代表監(jiān)督執(zhí)行工作情況的平臺。

三、構(gòu)建人大代表參與監(jiān)督法院執(zhí)行工作的常態(tài)機(jī)制

“制度的實(shí)際效度，不取決于制度本身的變化與發(fā)展，而取決于制度的行動(dòng)者的行動(dòng)理念、行動(dòng)方式是否發(fā)生變化。”[5]各級人大常委會作為本級人民法院執(zhí)行工作的監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變監(jiān)督思路，通過充分發(fā)揮人大代表的作用對人民法院執(zhí)行工作開展常態(tài)監(jiān)督。

（一）建立代表名冊，以代表小組的形式參與執(zhí)行監(jiān)督

建立參與執(zhí)行監(jiān)督的代表名冊，組織代表以小組形式參與監(jiān)督執(zhí)行工作是保障閉會期間代表以集體活動(dòng)為主，以代表小組活動(dòng)為基本形式參與監(jiān)督人民法院執(zhí)行工作的重要方式。

一是建立參與司法監(jiān)督代表名冊。作為本級人大閉會期間代表活動(dòng)的組織者、執(zhí)行工作的監(jiān)督主體，縣級以上各級人大常委會可以對本轄區(qū)內(nèi)人大代表的職業(yè)專長進(jìn)行登記備案，將本轄區(qū)內(nèi)有法律或相關(guān)從業(yè)背景的人大代表列入司法監(jiān)督代表名冊。由于司法工作的專業(yè)化，而人大代表非專職且法律素養(yǎng)參差不齊，導(dǎo)致了人大代表個(gè)人不能真實(shí)、準(zhǔn)確的反映人民群眾的意見、建議。建立司法監(jiān)督代表名冊有助于提升執(zhí)行監(jiān)督的專業(yè)性，用集體的智慧避免人大代表個(gè)人參與執(zhí)行監(jiān)督的不足。當(dāng)執(zhí)行監(jiān)督涉及其他領(lǐng)域時(shí)，人大常委會可以根據(jù)備案登記情況，組織具有相關(guān)專業(yè)背景的代表參與。

二是以代表小組的形式參與執(zhí)行監(jiān)督。我國實(shí)行的是兼職代表制，人大代表既有本職工作也需履行代表職責(zé)，司法監(jiān)督名冊中的代表并不是每次都能夠參與執(zhí)行監(jiān)督活動(dòng)。以代表小組的形式參與監(jiān)督則可以為兼職人大代表參與監(jiān)督執(zhí)行工作常態(tài)化提供有效保障。人大常委會在組織代表參與監(jiān)督執(zhí)行工作時(shí)，圍繞監(jiān)督的議題、內(nèi)容 ，結(jié)合代表的時(shí)間安排、專業(yè)背景，同名冊中代表聯(lián)系，組成執(zhí)行監(jiān)督代表小組，有效開展調(diào)研、執(zhí)法檢查等監(jiān)督活動(dòng)。人民法院作為被監(jiān)督者，在邀請人大代表視察法院執(zhí)行工作、參與見證執(zhí)行行動(dòng)時(shí)，應(yīng)從司法監(jiān)督代表名冊中選擇具備相關(guān)專業(yè)知識的代表，組成小組進(jìn)行。

（二）參與監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)具有大局性、全面性

一是從關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題著眼。人民主權(quán)論是人民代表大會制度的理論基礎(chǔ)。由人民選舉產(chǎn)生的各級人民代表大會代表人民行使國家權(quán)力。人民法院由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。各級人大及其常委會的監(jiān)督是代表人民對人民法院進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督要維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益，必然要圍繞國家工作大局進(jìn)行。依據(jù)《監(jiān)督法》，人大常委會無論是聽取人民法院專項(xiàng)工作報(bào)告還是開展法律、法規(guī)實(shí)施情況的執(zhí)法檢查，都以關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題作為選題標(biāo)準(zhǔn)。人大代表在人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的過程中主要扮演著問題的發(fā)現(xiàn)者、意見的收集者的角色。因此，代表在參與監(jiān)督法院執(zhí)行工作時(shí)，應(yīng)圍繞執(zhí)行工作、法律法規(guī)實(shí)施中關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局、群眾的切身利益以及社會普遍關(guān)注的重大問題提出、收集意見、建議， 為人大常委會監(jiān)督人民法院執(zhí)行工作提供參考。

二是通過對案件的關(guān)注發(fā)現(xiàn)執(zhí)行辦案存在的共性問題。人大代表應(yīng)通過對個(gè)案的關(guān)注進(jìn)而關(guān)注同類案件，總結(jié)共性問題，發(fā)現(xiàn)關(guān)系群眾切身利益（如涉民生類案件的執(zhí)行）、社會普遍關(guān)注的重大問題，使之能夠確定為專項(xiàng)工作報(bào)告的議題或人大執(zhí)法檢查的內(nèi)容，推動(dòng)法院執(zhí)行部門改進(jìn)工作，提升辦案質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)從個(gè)案正義到普遍正義。人大代表參與監(jiān)督法院執(zhí)行工作應(yīng)當(dāng)以《監(jiān)督法》《代表法》賦予的權(quán)力為限，正確處理參與監(jiān)督與人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的關(guān)系。

三是加強(qiáng)對執(zhí)行措施，法律、法規(guī)實(shí)施情況以及執(zhí)行體制機(jī)制改革的關(guān)注。人大代表參與監(jiān)督執(zhí)行工作的目的在于促進(jìn)公正司法，執(zhí)行辦案是法院執(zhí)行部門的核心工作，是決定司法公正的關(guān)鍵。人民法院采取的執(zhí)行措施，實(shí)施的法律、法規(guī)以及推進(jìn)的執(zhí)行體制機(jī)制改革都是服務(wù)于執(zhí)行辦案的，對司法公正具有重要影響。因此，人大代表還應(yīng)通過對執(zhí)行措施，法律、法規(guī)的實(shí)施情況以及執(zhí)行體制機(jī)制改革的關(guān)注提升人民法院辦案質(zhì)效，促進(jìn)司法公正。

（三）搭建人大代表與人民群眾、人民法院聯(lián)系的有效平臺

一是各級人大常委會在官方網(wǎng)站開設(shè)代表聯(lián)系群眾專欄。在代表聯(lián)系群眾專欄增設(shè)司法監(jiān)督欄目并細(xì)化出執(zhí)行監(jiān)督模塊。該模塊對司法監(jiān)督名冊中的人大代表開放，由其直接在后臺負(fù)責(zé)收集群眾建議、意見，回復(fù)群眾留言。

二是在法院的信訪接待窗口增設(shè)人大代表聯(lián)系群眾窗口。人大常委會對人大代表司法監(jiān)督名冊中的代表進(jìn)行分組，以代表小組的形式，定期組織代表到人民法院信訪接待窗口與人民群眾面對面交流，收集人民群眾的建議、批評和意見。

三是建立人民法院執(zhí)行工作常態(tài)監(jiān)督機(jī)制。各級人大常委會結(jié)合執(zhí)行工作中關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題制訂視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查計(jì)劃，按計(jì)劃定期組織代表小組開展活動(dòng)。定期組織代表小組聽取人民法院關(guān)于執(zhí)行工作的匯報(bào)并就代表小組在網(wǎng)絡(luò)平臺、線下渠道、視察、調(diào)研及執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要求人民法院重點(diǎn)匯報(bào)。對社會普遍關(guān)注或具有廣泛影響的案件，人大常委會可及時(shí)組織代表小組參與監(jiān)督，促進(jìn)法院規(guī)范執(zhí)行，爭取人民群眾的理解和支持。

（四）建立代表參與執(zhí)行監(jiān)督檔案公開制度

一是建立代表參與執(zhí)行監(jiān)督檔案。首先，對人大閉會期間代表參與執(zhí)行監(jiān)督的事項(xiàng)進(jìn)行分類。主要分為七類：參與對執(zhí)行工作進(jìn)行視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等活動(dòng);列席常委會會議，聽取專項(xiàng)工作報(bào)告，提出意見;參與調(diào)查委員會的調(diào)查;參與執(zhí)行信訪接待，線上、線下聯(lián)系群眾;關(guān)注執(zhí)行案件、見證執(zhí)行行動(dòng);提出建議、批評、意見;參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)等。其次，各級人大常委會制作制式的《人大代表參與執(zhí)行監(jiān)督記錄表》，人大常委會、人民法院分別對代表參與執(zhí)行監(jiān)督的事項(xiàng)進(jìn)行記錄，對代表提出的建議、批評、意見做詳細(xì)記錄，同時(shí)要求人大代表對自己參與監(jiān)督的事項(xiàng)自行記錄。對于部分代表未經(jīng)常委會組織，以個(gè)人活動(dòng)的方式持證視察或者受人民法院邀請參與監(jiān)督法院執(zhí)行工作的，人民法院、人大代表應(yīng)分別記錄并及時(shí)向本級人大常委會備案。最后，為保證人大常委會、法院、代表三方記錄內(nèi)容一致，避免出現(xiàn)錯(cuò)、重、漏的現(xiàn)象，人大常委會應(yīng)定期（可以“季度”為單位）組織三方對人大代表參與執(zhí)行監(jiān)督情況進(jìn)行“對賬”，在次年的1月份對上一年度的《人大代表參與監(jiān)督記錄表》進(jìn)行匯總、“結(jié)賬”。

二是建立代表參與執(zhí)行監(jiān)督檔案線上、線下公開平臺。在人大常委會官方網(wǎng)站開設(shè)的代表聯(lián)系群眾專欄中增設(shè)代表參與監(jiān)督檔案公開模塊，將已經(jīng)“結(jié)賬”的每位代表的《代表參與執(zhí)行監(jiān)督記錄表》在該模塊中進(jìn)行公示，接受公開監(jiān)督。如果原選區(qū)選民或原選舉單位對代表的履職情況有疑問可直接在公開平臺上給代表留言，由代表在一定期限內(nèi)予以答復(fù)。將已“結(jié)賬”的每位代表的《代表參與執(zhí)行監(jiān)督記錄表》在人民法院的公示欄公開，人大代表在參加人民法院信訪接待日的時(shí)候，可以面對面的接受人民群眾的詢問，以實(shí)現(xiàn)人民群眾對代表參與執(zhí)行監(jiān)督的監(jiān)督。另外，代表履職檔案公開前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行保密審查，避免公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息。

結(jié)? ?語

“公正是司法的靈魂和生命，公正司法是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線。”[6]構(gòu)建人大代表參與監(jiān)督法院執(zhí)行工作的常態(tài)機(jī)制并不是為了監(jiān)督而監(jiān)督，而是通過發(fā)揮人大代表的參與作用，加強(qiáng)各級人大常委會對本級人民法院執(zhí)行工作的監(jiān)督，健全人大對人民法院工作的監(jiān)督，其根本目的在于保證司法公正，維護(hù)社會公平正義。

參考文獻(xiàn)：

[1]李林：《通過法治實(shí)現(xiàn)公平正義》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2014年第3期。

[2]孟憲艮：《人大監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行邏輯與人大代表的個(gè)體參與》，載《湖北社會科學(xué)》2011年第7期。

[3]郭興蓮、陳運(yùn)紅：《國家權(quán)力機(jī)關(guān)對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督論綱——以〈監(jiān)督法〉的規(guī)定為主要視角》，載《法學(xué)雜志》2010年第8期。

[4]鄭旭濤：《關(guān)于構(gòu)建基層人大代表兼職責(zé)任制的思考——基于人大代表與選民聯(lián)系的維度》，載《學(xué)習(xí)與探索》2014年第3期。

[5]林尚立：《行動(dòng)者與制度效度：以文本結(jié)構(gòu)為中介的分析——以全國人大預(yù)算審查為研究對象》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2006年第5期。

[6]中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想學(xué)習(xí)綱要》，北京學(xué)習(xí)出版社，人民出版社2019年版，第103頁。

（作者分別系中國社會科學(xué)院大學(xué)法學(xué)博士研究生，中國社會科學(xué)院大學(xué)教授。本文系北京政治文明建設(shè)研究基地課題“地方性法規(guī)的可訴性研究”〔20zzwm017〕的階段性成果）