中國競猜型體育彩票公益金分配模式的改進策略

李剛 鄧曉 張震 王曉華

摘? 要： 競猜型體育彩票主要以足球賽事結果為競猜對象，是中國銷售比例最高、籌集公益金數量最多的體育彩票類型。目前僅有極低比例的中國體育彩票公益金被用于足球事業，未充分貫徹中國體育彩票“來之于民、用之于民”的發行宗旨，不能很好地滿足《中國足球改革發展總體方案》的政策要求，也不符合國際彩票業發展的慣例。在遵從現有法規和尊重既有主體利益的基礎上，依據“帕累托改進”思路提出：中國競猜型體育彩票公益金的增量資金應適度轉向足球事業，這一改進過程應分階段穩步進行;資金應專項用于青少年足球事業，以彌補巨大資金缺口并彰顯其重大意義;建立獨立監督審計機構，及時、詳實發布使用情況并協調與其他機構的關系。

關鍵詞： 競猜型體育彩票; 公益金; 分配模式; 帕累托改進; 足球事業

中圖分類號： G80-05? ? ? ? 文獻標志碼： A? ? ? ? ?文章編號： 1000-5498（2020）09-0074-13

DOI： 10.16099/j.sus.2020.09.008

經過30多年的發展，中國彩票業已初步實現了從“項目彩票”到“部門彩票”再到“國家彩票”的轉變。在中央層面彩票公益金分配形成了以財政部代表國家統一分配為主、國家體育總局和民政部參與分配為輔的模式，但同時也存在分配項目欠失公平、項目細節較模糊等問題，這在很大程度上不利于中國體育彩票“來之于民、用之于民”的發行宗旨的實現。

競猜型體育彩票主要以體育比賽結果為競猜對象，在中國各類體育彩票中最具“體育內涵”，也是目前銷售比例最高、籌集公益金數量最多以及市場潛力最大的體育彩票類型。同時，校園足球工作是中國足球改革發展的一項基礎性工程，但巨大的資金缺口是制約其進一步發展最關鍵的問題。

2015年3月，經中央全面深化改革領導小組第十次會議審議，國務院辦公廳出臺《中國足球改革發展總體方案》，其第41條指出：“加大彩票公益金支持足球發展的力度。每年從中央集中彩票公益金中安排一定資金，資助中國足球發展基金會，專項用于支持青少年足球人才培養和足球公益活動。”但目前僅有極低比例的彩票公益金被用于足球事業，上述政策在現實中有待深入貫徹落實。

發行體育尤其是足球競猜型彩票，將籌集的公益資金用于發展體育事業，這是國際慣例。部分發達國家和地區在此方面的實踐為我們提供了不少成功經驗，當然，其在某些細節操作方面的不足甚至是教訓亦值得我們加以防范。本文遵循國際彩票業的基本規律，參考各個國家或地區的具體實踐，在遵從現有法規和尊重既有主體利益的基礎上，以“帕累托改進”為思路，探討中國（不含港澳臺地區）競猜型體育彩票公益金分配模式的改進策略，以促進中國足球尤其是青少年足球事業發展，彰顯其公益屬性。

1? 文獻回顧與評論

1.1 國際相關文獻

1.1.1 彩票公益金分配與彩票銷售的關系

Landry等[1]發現，在其他條件不變的情況下，將彩票公益金專項用于教育事業的美國各州，相對于其他州，彩票銷量高出47%。如果將彩票公益金多投向教育事業1%，彩票銷量將增長近5%。作為對比，如果彩票返獎率提升1%，彩票銷量只會增長0.04%。跨州彩票的引入使美國各州彩票銷量增長19%。Stivender等[2]對1980—2000年美國發行彩票各州年度數據的研究發現，如果將彩票公益金全部或部分專項用于教育，彩票銷量將增加11%～25%。增加的程度取決于各州民眾對彩票倫理（ethical）或道德（moral）觀念的看法。Carruthers等[3]研究發現，美國得克薩斯州彩票自1992年發行，彩票公益金被納入州財政總預算，從1997年8月起，專項用于義務教育（K-12 Education），但起初“只做不說”，直到2000年1月才在州政府網站公布相關數據，即“既做又說”。無論是在“只做不說”還是“既做又說”階段，即開型彩票銷量都未明顯增加，樂透型彩票銷量還略有下降。在該州收入相對較高的各縣，將彩票公益金用于教育事業，彩票銷量會增加，而其他各縣彩票銷量減少，因此從全州范圍看，彩票銷售總量不變甚至還稍有下降。作者對這一現象的解釋是，該州居民清楚地了解到彩票公益金用于教育不過是替代了此前的財政支出，而教育支出總量并未增加，因此打著“教育”旗號發行彩票并不能使彩票銷量增加。Brookfield[4]介紹了英國國家彩票公益金用于遺產彩票基金（Heritage Lottery Fund，HLF）的效果。自1994年成立以來，英國HLF支持了數以千計的紀念日項目，其中最重要的是第一次世界大戰爆發100周年紀念日活動。截至2018年3月，HLF為英國近2 000個項目資助了9 420萬英鎊，英國93%的地區至少獲得了一項資助。這些活動對個人產生了深遠影響，增加了英國國民的集體知識，豐富了該國的遺產。

1.1.2 發行彩票對政府財政的影響

Alm等[5]對1964—1988年陸續發行彩票的美國34個州研究發現，在20世紀60—70年代，在各州決定是否發行彩票時財政壓力起到了重要作用。從20世紀80年代開始，政治考量以及模仿鄰州行為成為各州決定是否發行彩票更重要的影響因素。Calcagno等[6]基于1985—2000年美國各州的財政狀況、政治格局、州內和州際的競爭環境以及人口數量等相關數據，從公共財政的角度研究發現，各州商業博彩合法化的重要影響因素是州政府財政壓力，以及獲得州內博彩收益并吸引州外游客的博彩收益。Copeland[7]通過對美國阿肯色州19位調查者以及86份相關文件的研究，描述了該州彩票公益金的希望工程項目（Helping Outstanding Pupils Educationally，HOPE）嵌入政策設計的過程。2009年，該州立法機構決定就是否發行彩票進行表決，并計劃將籌集的彩票公益金用于教育事業（主要是高等教育）。當年9月，該州正式發行彩票。Da等[8]基于1998—2009年美國強力球和超級百萬彩票的各州面板數據，分析彩票公益金與各州各年度的經濟狀況及財政政策的關系。彩票公益金能補充各州政府的財政收入，進而增加社會保障方面的支出，但這僅限于經濟蕭條時期。其背后的機理是，彩票作為一座“橋梁”，將資金從彩票購買者家庭轉移至低收入家庭，進而穩定經濟蕭條時期的消費水平。Dadayan[9]對美國各州政府發行彩票后所獲公益金變化趨勢的研究發現，20世紀80年代，越來越多的美國州政府解禁彩票，這一現象在經濟處于衰退期時尤為明顯。從長期看，發行彩票所獲公益金的增長速度將放緩，甚至會下降。因此，彩票公益金并非可依賴和可持續的政府財政收入。

1.2 國內相關文獻

1.2.1 體育彩票公益金的分配

賈明學等[10]通過對我國體育彩票歷年公益金的統計分析發現，我國在體育彩票公益金使用上存在目標偏差：多錦上添花，少雪中送炭;使用績效不明顯。在此基礎上對我國體育彩票公益金的使用模式進行重新定位，提出通過上繳財政滿足其他公益事業利益的需要。李毳等[11]通過對我國體育彩票公益金運用現狀（包括運用結構、決策機制、監管體系、使用效果等）的分析指出，在我國體育彩票公益金運用過程中存在的主要問題是發行成本過高、法律法規不健全、缺乏高效監管機制、部分地區存在挪用公益金現象等。張策宇[12]對我國體育彩票公益金管理模式現狀的分析認為，中國體育彩票公益金采用“統收統支、專款專用”的財政管理模式，按照收支2條線對體育彩票公益金進行有效管理，在一定程度上發揮了體育彩票公益金的功效，但在籌集、分配、使用上還存在一些問題，阻礙了中國體育彩票的發展，建議加強社會監督以促進體育彩票良性發展。艾郁[13]對我國體育彩票資金構成變化的分析認為：我國體育彩票返獎率應按照彩票的特性和市場規律科學設定，不能一味反對和壓制返獎率的提高;應通過各種管理、市場手段，擴大購彩者群體，從而為國家籌集更多公益金;體育彩票發行費總體比例應下調，同時調整發行費結構，進一步提升其市場調控作用。劉辛丹等[14]利用CHARLS的2011年社區數據以及2012年體育彩票年鑒數據，從直接和間接2個傳導路徑探究體育彩票公益金對社區居民死亡率的影響。從直接效應看，體育彩票公益金對社區居民的健康狀況有明顯促進作用。從間接效應看，體育基礎設施是體育彩票公益金影響社區居民死亡率的中間變量。農村地區體育彩票公益金對降低社區居民死亡率的直接效應和間接效應均強于城鎮地區。

1.2.2 相關主題的其他文獻

李麗等[15]對我國群眾體育公共財政投入問題的研究認為，體育彩票公益金的民生性逐步彰顯，其對群眾體育的投入雖不斷增加，但仍未達到《體育彩票公益金管理暫行辦法》相關規定的要求，因此其使用的公益性尚待提高。莫巍峰等[16]對國家體育總局體育場地設施經費狀況的分析認為，國家體育總局用于體育場地設施建設的體育彩票公益金數量逐年提高，且占本級公益金總量的60%以上。各省（區、市）體育彩票公益金在群眾體育設施建設方面的使用流向表現出東部省（區、市）經費絕對值高、西部省（區、市）經費相對值高的特征。曾小溪等[17]基于彩票公益金扶貧項目運行和管理的基本狀況，以及對山東省費縣、湖北省英山縣、四川省廣元市朝天區彩票公益金扶貧項目的實地調查認為，彩票公益金扶貧項目的實施是村組道路建設的重要資金來源，改善了人畜飲水安全和農田水利基礎設施條件，優化了農業與農村發展環境，促進了相關產業的發展。當前彩票公益金扶貧項目實施面臨項目資金量偏少、項目整合資金難度大、項目資金投入分散、項目設計和管理辦法陳舊、項目后續建設和管理有待加強等問題，需不斷總結經驗。殷浩棟等[18]以8省9縣彩票公益金扶貧項目的受益群體為研究對象，通過探索性案例研究，構建了1個交易成本分析框架，從生產成本、交通運輸成本、信息獲取成本和集體行動成本等4個方面解析小型基礎設施的精準扶貧機制。該研究結果顯示，以小型基礎設施為主的彩票公益金扶貧項目通過多種途徑降低了貧困農戶的生產、生活成本。

1.3 文獻述評

目前國際彩票公益金籌集與分配相關研究文獻為本文提供了重要參考，其中一些普遍性、基本性的客觀規律必須遵守。但這些研究主要集中在發達國家，由于中國與其政治、經濟情況的巨大差異，以及中外彩票業發行和運作模式的巨大差別，若僅將國際經驗簡單移植到中國必然水土不服，甚至會出現“南橘北枳”的結果。特別要強調的是，從2018年起，國家體育總局體育彩票管理中心已成為世界銷售規模最大的彩票發行機構，應當也必須在國際彩票市場獲得與自身銷售規模相匹配的話語權，為其他國家或地區尤其是發展中國家的彩票業發展做出表率。

當前中國基礎學科研究需大幅增強，社會各界甚至是學術界都本能地對彩票研究有諸多誤解，同時彩票業又因涉及諸多敏感問題而“不能夠”或“不允許”被深入研究。在此背景下，國內雖已有學者開始涉足彩票研究并取得了一定成果，但從總體而言，目前中國彩票領域相關研究仍嚴重滯后。

一方面，彩票研究成果數量不多。根據中國知網搜索結果，2000—2019年發表于CSSCI收錄期刊的論文主題詞包括“彩票”的僅616篇，其中2000年25篇，2009年最多，為75篇，隨后逐漸減少，2018年23篇，2019年僅20篇。作為對比，同期主題詞包括“電影”的論文22 316篇，包括“游戲”的論文5 420篇。2019年，中國體育彩票銷售規模為2 308.15億元，與同年游戲行業銷售收入2 308.80億元基本持平，是電影票房收入642.66億元的3.59倍;競猜型體育彩票銷售規模為1 219.19億元，是電影票房收入的1.90倍。

另一方面，相關研究成果質量不高，甚至一些基本數據存在錯誤。李麗等[15]指出，2012年我國體育彩票公益金總支出為92.64億元，其中投入群眾體育的比例為43.18%。但實際上，當年體育彩票公益金總支出為293.78億元，在國家體育總局層面投入群眾體育的資金為15.91億元。賈明學等[10]的研究數據中，總量與各項支出之和不匹配。劉辛丹等[14]得出的“體育彩票公益金每增加1%，社區居民的死亡率就會下降 0.016 3%”的結論讓人費解。張策宇[12]指出，“在現行彩票管理制度中，財政部統一規定的公益金提取比例是不低于 35%的”，但實際上早在2005年9月，競猜型彩票公益金率就下調至22%，即開型彩票公益金率下調至20%。艾郁[13]提出通過多種手段擴大體育彩民群體，增加銷售總體規模和公益金總量，但并未給出相應對策。李毳等[11]認為，當時中國體育彩票發行成本過高，造成公益金比例較低，提出“要不斷降低發行成本，壓縮銷售網點傭金比例”，但并未考慮這一做法會打擊彩票銷售人員的主觀能動性，進而大幅減少彩票的銷量和公益金數量。莫巍峰等[16]提出，應加大對西部省（區、市）體育場地設施的體育彩票公益金投入力度，但實際上國家體育總局能夠分配的體育彩票公益金只占其總量的5%，因此這一設想難以實現。曾小溪等[17]、殷浩棟等[18]的研究都有過度夸大彩票公益金對于扶貧項目的作用之嫌，忽視了其他部門在此方面本應承擔的責任。

特別是《中國足球改革發展總體方案》已出臺5 a，但第41條規定一直未能實現。這就需要學界擺脫利益羈絆，以提升全社會整體福利為目標，一方面科學、準確、全面地描述中國競猜型體育彩票公益金籌集和分配的實際情況，另一方面獨立、客觀、公平地提出分配模型的改進舉措。

2? 中國競猜型體育彩票公益金籌集與分配現狀

2.1 競猜型體育彩票公益金籌集情況

中國競猜型體育彩票于2001年11月在遼寧、上海等12個省（區、市）銷售，次年逐步推廣至全國。如圖1所示：當年銷量達70.63億元，占全部體育彩票的32.45%;籌集公益金24.72億元，亦占全部體育彩票的32.45%。2004—2009年，中國競猜型體育彩票連續6 a銷售低迷。2009年5月，更受彩票購買者歡迎的“競彩”品種在遼寧省試點推出，并于次年在全國推廣，此后競猜型體育彩票銷售進入“快車道”：2010年銷量突破100億元，達到147.36億元，占全部體育彩票銷量的21.22%;籌集公益金29.99億元，占全部體育彩票籌集公益金的15.66%。2018年，受俄羅斯足球世界杯賽影響，競猜型體育彩票銷量達到歷史最大值1 655.05億元，占全部體育彩票銷量的57.68%;籌集公益金303.11億元，占全部體育彩票籌集公益金的45.30%。2019年初，財政部、民政部、國家體育總局等三部委聯合下發《關于調整高頻快開彩票游戲和競猜彩票游戲規則 加強彩票市場監管的通知》，對其游戲規則做出重大調整，同時該年也非足球世界杯賽舉辦年，競猜型體育彩票銷量下降26.34%，但仍超過1 000億元，為1 219.19億元，占全部體育彩票銷量的52.83%;籌集公益金243.17億元，占全部體育彩票籌集公益金的41.75%。

2.2 彩票公益金分配情況

2.2.1 彩票公益金分配模式

自20世紀80年代中國開始發行彩票以來，其公益金分配方式經歷了從“項目彩票”到“部門彩票”再到“國家彩票”的轉變歷程。

（1）項目彩票（1984—1993年）。在此階段，無論是體育彩票、福利彩票還是其他彩票，籌集的公益金都專門用于某個特定項目。如1989年發行的北京亞運會基金獎券，即體育彩票的前身，所籌集的資金全部用于此項賽事。

（2）部門彩票（1994—1999年）。1994年正式確定了國家體育總局（國家體委）和民政部2個部門分別發行體育彩票和福利彩票的制度，籌集的公益金分別歸2個彩票管理部門。在這一階段，體育彩票成為國家體育總局事實上的“部門彩票”。

（3）國家彩票（2000年至今）。2000年，彩票監管部門從中國人民銀行轉至財政部，實現彩票發行與公益金使用的分離，并逐步擴大彩票公益金使用范圍。具體而言，分為以下3個子階段。

①過渡階段（2000—2005年）。2001年，國務院下發《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》，規定要適當擴大彩票發行規模，并對彩票公益金的分配比例進行調整，中央層面的彩票公益金從此前民政部和國家體育總局獨立支配轉變為由財政部集中支配。當年以2000年彩票發行量160億元為基數，超過基數的80%彩票公益金劃歸全國社保基金，其余留歸民政和體育部門使用。

②調整階段（2006—2011年）。2006年，財政部出臺《財政部關于調整彩票公益金分配政策的通知》（財綜函[2006]7號），對2005年彩票公益金分配政策做出調整：彩票公益金在中央與地方政府之間，按50%∶50%的比例分配;中央層面的彩票公益金在社會保障基金、財政部專項基金、民政部和國家體育總局之間按60%∶30%∶5%∶5%的比例分配;在地方留成的彩票公益金中，將福利彩票和體育彩票分開核算，堅持按彩票發行宗旨使用，由省級人民政府財政部門與民政、體育部門研究確定分配原則。

③完善階段（2012年至今）。2012年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出，“繼續通過劃撥國有資產、擴大彩票發行等渠道充實全國社會保障基金”。同年11月，為了規范和加強彩票公益金籌集、分配和使用管理，健全彩票公益金監督機制，提高資金使用效益，財政部印發《彩票公益金管理辦法》，明確“彩票公益金是按照規定比例從彩票發行銷售收入中提取的，專項用于社會福利、體育等社會公益事業的資金”，“彩票公益金納入政府性基金預算管理，專款專用，結余結轉下年繼續使用”。

2.2.2 彩票公益金分配規模與比例

財政部綜合司自2008年起每年8月定期公布上一年中央層面彩票公益金的使用情況。基于此，結合全國社會保障基金理事會和國家體育總局發布的公告，本文將2007—2018年中央層面彩票公益金的分配情況總結如下。

（1）社會保障基金。如圖2所示，2007—2018年彩票公益金撥入社保基金總額達2 781.43億元，占同期財政性撥款總額6 788.38億元的40.97%，占同期中央彩票公益金支配總額4 666.54億元的59.60%，且2項指標從2009年起都呈上升趨勢。2018年，彩票公益金補充社會保障基金的規模達358.45億元，占當年財政性撥款573.77億元的62.47%，占中央彩票公益金總支出586.54億元的61.11%。

（2）財政部專項基金。中央層面彩票公益金中的30%用于國務院批準的社會公益事業項目，即“財政部專項基金”。如圖3所示，該基金規模呈顯著上升趨勢，從2012年起，每年都超過百億元規模。同時，該基金向越來越多的項目分配，不僅包括體育和民政類，還包括教育和醫療類等。

例如，2010年的6大項目分別是北京奧運會、紅十字事業、殘疾人事業、農村醫療救助、城市醫療救助和教育助學等。2018年增至16個項目，分別是未成年人校外教育、鄉村學校少年宮建設、教育助學和大學生創新創業、醫療救助、養老公共服務、扶貧事業、文化公益事業、殘疾人事業、紅十字事業、法律援助、農村貧困母親“兩癌”救助、留守兒童快樂家園、出生缺陷干預救助、禁毒關愛工程、足球公益事業和地方社會公益事業等。2018年11月發布的《中共中央、國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》又提出“研究中央專項彩票公益金等支持學前教育發展”的政策。

財政部專項基金可分為體育、民政、教育、醫療、其他和地方等6類。以2018年為例：體育類包括足球公益事業1項;民政類包括養老公共服務、扶貧事業和殘疾人事業等3項;教育類包括未成年人校外教育、鄉村學校少年宮建設、教育助學和大學生創新創業、留守兒童快樂家園等4項;醫療類包括醫療救助、農村貧困母親“兩癌”救助、出生缺陷干預救助和紅十字事業等4項;其他類包括文化公益事業、法律援助和禁毒關愛工程等3項;地方類包括地方社會公益事業1項。

（3）國家體育總局局本級基金。國家體育總局自2012年起定期公布上年局本級彩票公益金分配情況。如圖4所示，從2012年起，每年都超過20億元。該基金分為競技體育和群眾體育2類。競技體育類占總基金的10%～30%，其中2015年最低，為11.27%，2018年最高，為30.05%，細分為后備人才、國家隊訓練、全國運動會、國家隊備戰和其他支出等5個小類。群眾體育類占總基金的70%～90%，細分為場地器材、組織建設、科研宣傳和健身活動等4個小類。

2.3 彩票公益金分配的主要問題

2.3.1 分配項目欠公平

中央層面彩票公益金主要用于充實社保基金這一做法值得商榷。同時，財政部專項基金分配至體育事業資金與體育彩票所作的貢獻不相匹配。例如，該基金在2007年和2008年，各有17.32億元和6.55億元資金用于北京奧運會，比例分別為42.97%和11.14%。但2009—2016年連續8 a，體育類資金無論是規模還是比例都接近于0。2017和2018年，各有4億元分配至體育類，用于支持青少年足球人才培養和社會足球公益活動，比例分別僅為2.46%和2.38%。作為對比，2018年分配至醫療類和教育類項目的資金分別為25.74億元和27.25億元，各占15.29%，分配至民政類項目的資金為50.09億元，占29.75%。

2.3.2 分配細節較模糊

當前一些機構和媒體過度宣傳彩票的社會公益功能，但具體到公益金的分配細節又比較模糊。例如，2019年6月25日，國家體育總局公布的《2018年度本級體育彩票公益金使用情況公告》涉及29.87億元本級彩票公益金，全文僅8 188字;同年6月28日，民政部公布的《2018年度彩票公益金使用情況公告》同樣涉及29.87億元的資金，全文僅3 614字。再如，根據《彩票公益金管理辦法》第21條規定，“省級以上民政、體育行政等彩票公益金使用部門、單位，應于每年6月底前，向社會公告上一年度本部門、單位彩票公益金的使用規模、資助項目、執行情況和實際效果等”，但在每一年度的截止日前，都有很多省份未公布相關情況。

2.3.3 違規現象數次發生

根據《彩票公益金管理辦法》第23條規定，“彩票公益金的使用部門、單位，應當按照同級財政部門批準的項目資金使用計劃和預算執行，不得擠占挪用彩票公益金，不得改變彩票公益金使用范圍”，但目前全國各地并未建立起各項彩票公益金使用情況的獨立審計機制，彩票公益金使用主體不愿接受甚至排斥社會監督，也發生了數次彩票公益金使用違規的案件。

2.4 彩票公益金用于足球事業情況

彩票公益金用于足球事業主要體現在中央和地方層面。

2.4.1 中央層面

體育彩票公益金支持中國青少年足球始于2009 年。當年5月，國家體育總局決定每年從本級體育彩票公益金中提取4 000萬元作為開展青少年校園足球的專項經費，主要用于人員培訓、器材補充、聯賽實施、學生保險、訓練營和足球節組織、場地建設以及宣傳推廣等專項支出。同年10月，國家體育總局、教育部聯合啟動“全國青少年校園足球計劃”。2013年起，國家體育總局每年對校園足球項目的撥款增至5 600萬元，2017年起又增至6 600萬元。

2.4.2 地方層面

根據全國20多個省（區、市）2016—2018年彩票公益金的使用情況報告，用于足球事業的項目非常少，其中新疆具有一定示范意義。2002年，宋慶齡基金會與新疆維吾爾自治區體育局簽署了援建新疆宋慶齡足球學校的協議，共同促進西部地區、少數民族地區足球運動的發展，在這一過程中體育彩票公益金發揮了一定作用。2018年，新疆維吾爾自治區體育局將其本級體育彩票公益金225萬元用于青少年足球事業。

2.4.3 總體評價

盡管用于足球事業的彩票公益金的表面數字較大，但其占體育彩票公益金的實際比例極小，與競猜型體育彩票所籌資金總量不匹配。例如，在國家體育總局層面，2009—2018年用于足球事業的資金共計5.16億元，僅占同期局本級體育彩票公益金支出209.23億元的2.47%。2018年，國家體育總局將6 600萬元用于購買中國足球協會服務，占局本級彩票公益金支出29.87億元的2.21%;財政部專項基金中有4億元用于支持青少年足球人才培養和社會足球公益活動，占該基金總支出168.35億元的2.38%。以上2項合計4.6億元，僅占當年中央層面彩票公益金總支出586.54億元的0.78%。2017年，競猜型體育彩票公益金為171.77億元，占全部體育彩票公益金522.72億元的32.86%，占全部公立彩票公益金1 144.94億元的15.00%。新疆2017年競猜型體育彩票公益金為1.94億元，其中50%即9 708萬元歸地方所有，2018年用于青少年足球事業的225萬元僅占其中的2.32%。

3? 競猜型體育彩票公益金分配的國際經驗

世界各國的彩票公益金在使用項目上有所不同，但基本遵循公益和公平原則，由政府支配用于各項社會公益事業，尤其是不少國家或地區將體育彩票籌集的大部分公益金專項用于各項體育事業。

3.1 全球整體情況

根據世界彩票協會（World Lottery Association，WLA）出版的歷年《全球彩票數據概要》（Global Lottery Data Compendium），如圖5所示，在全球整體范圍內：彩票公益金支出最多的是財政統一分配，占45%左右;其次是教育類，占25%左右;再次是體育類，占6%左右;競猜型體育彩票所籌公益金占全部彩票公益金的比例為6%左右。

3.2 代表性國家情況

3.2.1 英國

目前英國占優勢地位的彩票是國家彩票（National Lottery），所籌公益金主要用于藝術、體育、國家遺產、慈善、健康、教育和環境等7個領域，前3項各占20%，后4項合計占40%。如表1所示，目前有12個組織參與分配英國國家彩票公益金，分別是英格蘭藝術委員會（Arts Council England）、威爾士藝術委員會（Arts Council of Wales）、北愛爾蘭藝術委員會（Arts Council of Northern Ireland）、英國電影學院（British Film Institute）、創意蘇格蘭（Creative Scotland）、英格蘭體育 （Sport England）、北愛爾蘭體育 （Sport Northern Ireland）、蘇格蘭體育（Sport Scotland）、威爾士體育理事會（Sports Council for Wales）、全英體育（UK Sport）、遺產彩票基金（Heritage Lottery Fund）、大彩票基金（Big Lottery Fund）等。

根據上述比例，在2016—2017財年，英國彩票公益金共支出16.33億英鎊，其中體育類3.27億英鎊，占20%。需特別指出的是，英國還設有“奧運彩票分配者”（Olympic Lottery Distributor）資金，該項資金在1996年亞特蘭大奧運會時只有500萬英鎊，2000年悉尼奧運會時為5 400萬英鎊，2012年倫敦奧運會時達到了2.64億英鎊。該項資金主要用于資助有運動天賦的人員，分為領獎臺級別（podium level）和潛在領獎臺級別（podium potential level）2類，前者每年資助金額為3.6萬～6萬英鎊，后者為2.3萬～4萬英鎊。此外，2012年倫敦奧運會和殘奧會主體場館投資為31.35億英鎊，其中18.35億英鎊（占58.53%）源自國家彩票公益金。

3.2.2 日本

20世紀90年代起，日本青少年身體素質呈下降趨勢，民眾參加體育活動的機會減少，日本奧運成績不佳。為改變這一現狀，日本文部科學省在2000年提出了《體育振興基本計劃》（スポーツ基本計畫），以提高日本競技體育的國際競爭力，增強青少年身體素質，提高體育參與度。2001年，日本正式發行體育振興彩票（スポーツ振興くじ），即足球彩票，目標是：①讓每個人都熟悉運動;②提高頂級運動員的國際競爭力;③支持國際體育活動;④培養體育領導者并提高其素質。

根據規定，日本足球彩票銷量的50%作為獎金，除去發行和銷售費用，剩余為公益金。如圖6所示，2018年，日本足球彩票公益金共計229.60億日元，被分配至10個分項，其中99.33%用于體育事業：69.54億日元用于地方體育設施建設，占30.29%，主要用于俱樂部設施、草場和運動設施建設等3項;其次32.70億日元用于東京奧運會，占14.24%。

4 中國臺灣、香港地區競猜型體育彩票公益金分配情況

4.1 中國臺灣地區

中國臺灣運動彩票于2008年5月正式發行，宗旨是“為振興體育籌資以發掘、培訓及照顧運動人才，協助國際體育交流，健全運動彩券發行、管理及盈余運用，并促進社會公益”。

2016年及以前，中國臺灣運動彩票公益金的90%歸體育主管部門，其余10%撥入公益彩券（即當地的“福利彩票”）盈余，其中，4.5%歸衛生福利主管部門，0.5%歸健康保險主管部門，余下5%歸各縣市行政部門，并依《公益彩券發行條例》管理使用。2016年11月，《運動彩券發行條例》再次修訂，將彩票公益金全部“專供主管機關發展體育運動之用”。因此，從2017年開始，中國臺灣運動彩票的公益金專項用于體育項目。需強調的是，中國臺灣運動彩票公益金不能用于充抵已有體育預算支出。例如，2017年中國臺灣棒球經典賽運彩籌集公益金8 400萬元新臺幣，原計劃贊助8所學校的棒球隊，但因籌集資金高于預期，又多贊助了2所學校。又如，2018年受足球世界杯賽影響，中國臺灣運動彩票在當年6—7月銷量同比增長125.31%，多籌集公益金6.83億元新臺幣，為避免被“充公”，部分資金被用于中國臺北隊參加當年雅加達亞運會的來回“包機”。

為保證彩票公益金的透明公正，中國臺灣各級行政機構都設有“彩券監理委員會”負責監督其分配及運用事項，成員由官員、學者及社會團體代表組成。各級彩票監理委員會一般由本地行政負責人主持，但規定官員不超過1/2，即來自于民間的社會團體代表和專家學者的人數超過1/2。委員會的重大決議需經全體委員2/3以上出席，出席委員過半數同意。各縣市對地方彩票盈余支出也都建立了嚴格的監管機制，每季度都必須據實制作財務報表，對項目支出的記載精確到個位數。

4.2 中國香港地區

目前中國香港合法的博彩主要有賽馬博彩、足球博彩和六合彩彩票等3類，均由中國香港賽馬會獨家經營，其中前2類可歸為競猜型體育彩票。

中國香港于1846年首次舉辦賽馬活動，1884年中國香港賽馬會成立，管理賽馬運動，并于1891年開始接受博彩投注，至今已有129年的歷史。中國香港曾長期禁止足球博彩，但非法賭球一直存在，且活動猖獗。為打擊中國香港的非法足球博彩，雖有相當多人士強烈反對，但中國香港特區政府仍于2003年7月將足球彩票正式合法化銷售。中國香港民政事務局局長何志平向立法會議員介紹時強調：“香港不鼓勵賭博，設立合法賭球渠道，旨在打擊非法博彩業，而非為了解決財政赤字。”可見，中國香港發行博彩的目標側重于“打擊非法博彩活動”。

在中國香港，各類博彩收益以稅收形式上繳中國香港特區政府，2018—2019財年共計上繳233億元港幣。香港賽馬會將95%的稅后經營盈余捐贈給慈善信托基金，該基金分配至4個領域：①體育、康樂及文化;②教育及培訓;③社會服務;④醫藥衛生。在2018—2019財年，全部資金42.77億元港幣的24.69%即10.56億元港幣被投入體育相關事業。此外，慈善信托基金創辦了香港體育學院，2005年該基金還捐款1.03億元港幣資助中國香港足球總會興建將軍澳足球訓練中心。

5? 中國競猜型體育彩票公益金分配模式的改進策略

5.1 分配思路

當前中國競猜型體育彩票公益金很少用于支持中國足球的發展，未能充分貫徹中國體育彩票“來之于民、用之于民”的原則，也未能很好地滿足《中國足球改革發展總體方案》的政策要求，不符合國際彩票業發展的慣例，因此其分配模式亟待改革。

5.1.1 遵循原則

中國競猜型體育彩票公益金分配的改革，首先須符合《彩票管理條例》《彩票管理條例實施細則》《彩票公益金管理辦法》等法規，同時尊重全國社會保障基金理事會，以及中央和地方各級財政、民政和體育等部門的既有利益，否則一方面改革舉措不會被通過，另一方面也會激發尚未從彩票公益金受益的其他部門參與彩票公益金分配的“已有且強烈”的意愿。

中國競猜型體育彩票公益金的分配應遵循“帕累托改進”原則，即用于足球事業的資金須建立在不能減少已有主體的利益基礎之上。根據前文所述2001年和2006年中央層面彩票公益金改革思路，筆者提出，競猜型體育彩票公益金專項用于足球事業的部分應選定適當基期，以每年相對基期的增量部分為主。

5.1.2 分配主體

中國足球協會是團結全國足球組織和個人共同發展足球事業、具有公益性質的社會組織，根據法律授權和政府委托管理全國足球事務。這樣在法理上天然具有對競猜型體育彩票公益金一定的支配權。因此，建議在中國足球協會成立“中國足球協會彩票公益金分配委員會”，獨立支配“中國足球彩票公益金專項資金”，該項資金來自競猜型體育彩票公益金的增量部分，并成立獨立賬戶，與其他賬戶隔離、脫鉤，專門用于足球事業。未來可考慮先在足球氛圍和經濟水平較高的上海、北京和廣東等省市試點設立“地方足球彩票公益金分配委員會”，具體操作參考中央層面做法，待成熟后推廣至其他省份。

5.1.3 備選方案

基于目前彩票公益金在各省（區、市）使用情況復雜，無統一標準，本文集中討論中央層面彩票公益金的分配方案。如前所述，中央層面彩票公益金60%用于補充社保基金，30%用于財政專項基金，5%劃歸國家體育總局。2018年足球世界杯賽、2019年彩票政策調整以及2020年新冠疫情都對競猜型體育彩票產生很大影響，因此，應以2017年為基準年份，當年競猜型體育彩票公益金為171.78億元，上繳至中央層面85.89億元。彩票公益金采用跨年度使用，2020年已過半，因此探討2021年所籌競猜型體育彩票公益金在2022年的分配方案。歐洲杯足球賽延期至2021年，加之新冠疫情有望得到控制，保守估計當年競猜型體育彩票公益金應與2019年持平，即243.17億元，上繳至中央層面121.59億元，比2017年多35.7億元（其中約30%即10.71億元擬劃歸財政部，約5%即1.79億元擬劃歸國家體育總局），由此提出以下3項備選方案。

（1）A方案。將增量35.7億元全部用于足球事業。這一方案涉及社保基金的注入問題，實現難度非常大。

（2）B方案。將劃歸財政部的增量10.71億元用于足球事業。如前所述，提高彩票公益金用于足球事業比例具有堅實的理論基礎和數據支撐，但為實現這一策略，中國足球協會、國家體育總局應與財政部門協商。

（3）C方案。將劃歸國家體育總局的增量1.79億元用于足球事業。基于中國足球協會與國家體育總局的密切關系，這一策略最易實現，但仍面臨2個問題：①與前2個方案相比，資金數量有限;②為助力第32屆奧運會、2022年北京冬奧會和2022年杭州亞運會，國家體育總局局本級彩票公益金也會縮緊。

因此，中國競猜型體育彩票公益金改革目標應分階段進行，以實現B方案作為保底，并在未來幾年力爭部分實現A方案。

5.2 投入項目

中國足球彩票公益金專項資金應主要用于青少年足球事業。

5.2.1 政策及現實依據

（1）發展青少年足球事業是一項重大政治責任。“足球要從娃娃抓起”，這是鄧小平針對中國足球運動的發展而提出的具有指導意義的發展建議與指示。2015年2月，中共中央全面深化改革領導小組第十次會議提出了《中國足球改革發展總體方案》，并指出“發展振興足球，必須克服阻礙足球發展振興的體制機制弊端，為足球發展振興提供更好體制保障，從娃娃抓起，從基層抓起，從基礎抓起，從群眾性參與抓起。要讓校園足球、新型足球學校、職業俱樂部、社會足球等各種培養途徑銜接貫通，使足球事業發展動力更足、活力更強”。2019年8月印發的《國務院辦公廳關于印發體育強國建設綱要的通知》中有4處提到足球：“統籌建設全民健身場地設施。加強城市綠道、健身步道、自行車道、全民健身中心、體育健身公園、社區文體廣場以及足球、冰雪運動等場地設施建設”“全面推動足球、籃球、排球運動的普及和提高”“建設一批小型足球籃球場地，提高學校足球籃球場地利用率”“開展各類業余足球賽事活動和全國業余足球教練員培訓”。

（2）落實《中國足球改革發展總體方案》目標。該方案中期目標為青少年足球人口大幅增加，職業聯賽組織和競賽水平達到亞洲一流，男足國家隊躋身亞洲前列，女足國家隊重返世界一流強隊行列。第19～23條明確了校園足球的必要性和重要性，將“從娃娃抓起”從口號落實為明文規定。第41條則指出加大彩票公益金支持足球發展的力度。每年從中央集中彩票公益金中安排一定資金，資助中國足球發展基金會，專項用于支持青少年足球人才培養和足球公益活動。積極研究推進發行以中國足球職業聯賽為競猜對象的足球彩票。

（3）目前中國青少年足球事業面臨巨大資金缺口。青少年足球培訓不僅潛藏較大商業價值，更具極高的社會公益屬性。需強調的是，這項事業的特點是投資周期長、回報慢。建設完成數萬所足球學校，以及專業足球教師隊伍的培養和培訓，需要較大的人力、物力和財力投入，單純靠財政撥款也會讓各級政府部門面臨資金難題。

（4）形成良性正向反饋閉環效果。競猜型體育彩票購買者主要是中青年男性，同時多為足球愛好者，將由此籌集的資金真正用于足球方面的支出，必將進一步激發其投注熱情，從而形成一個正向循環。

5.2.2 現實例證

“國家對校園足球工作投入了專項扶持資金，各省區市、地市、縣，包括每一所校園足球特色學校都有專門的經費投入”[19]。截至2019年12月，教育部已在全國38萬所中小學中遴選認定校園足球特色學校27 059所，設立校園足球改革試驗區38個，遴選校園足球試點縣（區）160個，布局建設“滿天星”訓練營80個、招收高水平足球隊高校181所。從現實發展情況看，中小學普及與興趣班是足球青訓機構建設的關鍵點。足球培訓機構的主要生源為中小學生，以普及和興趣培養為主。因此，青訓機構進校園進行普及和師資輸出就成為青少年校園足球的主要發展模式之一。將依托外部青訓機構的商業收費模式和完全依托本校師資的公益模式比較如下。

（1）商業模式——上海閔行模式。上海市閔行區青少年校園足球教育發展迅速，全區81所學校普及足球教學，區域校園足球活動人口近10萬人次。閔行區青少年校園足球精英訓練營U13、U15、U17男子，U17女子組穩居上海市青少年精英杯賽前4名，絕大多數營員順利進入自己理想的高中、大學學習，訓練營也已成為校園足球明星培養的“搖籃”。閔行區連續承辦2016、2017中國（上海）國際青少年校園足球邀請賽，以“全員培訓、全程對接”的理念，高品質地辦好了“家門口”的國際賽事。閔行區校園足球聯盟學校成立校級領導小組，積極落實“每周一節足球課，每校一支足球隊”的要求，為學生參與足球運動創造了良好的外部環境。

閔行區青少年足球教育采用商業收費模式，依托與英國托特納姆熱刺俱樂部合作的青訓機構進行青少年足球業余培訓，學生的培訓費用完全由家長承擔，培訓時間則在每天放學后。上海市平均家庭收入水平相對較高，加之樂于在子女身上投資，每個小學推出的業余培訓課程經常一經推出就報名滿員甚至比計劃超員。這一模式的特點是參與業余培訓的學生大多以娛樂為主，很少參加比賽提高競技水平。

（2）公益模式——江蘇鹽城模式。江蘇省鹽城市某小學為國家級青少年校園足球特色學校，在全國校園杯比賽中連續4年進入決賽。該校從最低年級開始，每年級都有1個足球隊。從2003年開始設立足球興趣小組起，該校的青少年足球已經發展了17年，培養出現役國奧隊員2人，國青、國少隊員19人，俱樂部球員40余人，其中3人進入萬達“中國足球希望之星”選秀活動。該校的校園足球教育完全依靠自身力量完成。目前全校擁有足球教練員7人，均系基層專職體育教師，其中1人擁有C級教練員證書，3人擁有D級教練員證書。學生參與該校的業余足球訓練全部免費。比賽服裝由學校提供，訓練服裝由家長贊助或自己購買。每年投入學校公用經費進行場地維護、器械修理和比賽資助。經筆者實地調研，初步測算了該校青少年校園足球各項費用見表2。

該校每名足球教練員每年的工資補助僅1萬元，折合每小時工資15元。筆者調查發現，這些教練員對如此低的補助也有所抱怨，但憑著對青少年足球事業的熱愛而長期堅持，并取得了非常出色的成績。需強調的是，這一情況違背了市場規律，更不能在全國范圍廣泛推廣。

在中國大部分地區，要激發廣大青少年參與校園足球的熱情還應采用公益模式。按照表2中可能比實際偏低的標準，目前全國2.7萬所青少年校園足球特色學校每年所需資金為160億元，且隨特色足球學校數量的增長，所需資金將進一步增長。即使考慮部分高收入水平地區可能會采用商業收費模式進行補貼，所需資金也不會減少，因為很多城市的勞動力成本明顯高出本文測算的標準。當前地方政府財政并不寬裕，完全獨自承擔這項事業，資金壓力較大。

5.2.3 分配比例

在各地資金分配比例上，綜合考慮各地區的青少年足球基礎、經濟水平和競猜型體育彩票的銷售規模等情況，適度優先分配于青少年足球發展較好且資金相對缺乏的地區。筆者初步設想如下：中國足球彩票公益金專項資金可分為中央和地方兩部分，比例分別為20%和80%;就地方部分而言，50%按各地青少年足球開展狀況分配，30%按各省份前一年度競猜型體育彩票銷售金額比例分配，余下20%專門用于資助中西部欠發達地區。在具體投向上，中國足球彩票公益金專項資金可分解為4個項目：足球場地建設和維護費、足球器械裝備費、青少年足球比賽補助費、青少年足球教練員勞務補助費，其中前3項各占20%，后1項占40%。原因在于：對青少年足球發展而言，最重要的是有一支有責任心、有專業能力、有奉獻精神的教練員隊伍，因此人力資本的投入是最重要的。實施合適的激勵機制，改善和提高基層足球教師的收入水平是最迫切需要解決的現實問題。

5.3 配套措施

5.3.1 建立獨立的監督審計機構

在英國、日本以及中國臺灣和香港地區，對于彩票公益金都有嚴格的監督機制。因此，建議成立第三方機構“中國足球協會彩票公益金監督委員會”，其成員組成可參考中國臺灣地區的“彩券監理委員會”，成員部分來自中國足球協會、國家體育總局、財政部，另應有超過半數以上的成員為社會團體代表和專家學者。需強調的是，中國足球協會彩票公益金監督委員會必須以第三方為視角監督中國足球彩票公益金專項資金，保持公正和獨立，避免流于形式。

5.3.2 及時、詳實發布使用情況

在英國、日本以及中國臺灣和香港地區，彩票公益金使用部門都會及時、詳實地發布其分配項目和支配金額。例如，日本各類體育博彩銷售規模以及資金分配方式的數據均置于管理機構網站，從中可獲得日本足球彩票公益金每年在每個項目的使用情況，其細致、準確和詳細程度需要中國彩票各監督管理機構學習。因此，建議未來擬成立的中國足球協會彩票公益金分配委員會在其網站上每月發布上月資金使用情況，具體到每個項目及每位個體，同時每年發布由第三方機構審計的資金使用報告。

5.3.3 協調與其他機構的關系

若本文的設計能最終“落地成型”，中國足球協會彩票公益金分配委員會作為每年將支配數十億資金的行為主體，須提前計劃如何協調與其他機構的關系。

2020年受新冠疫情影響，競猜型體育彩票乃至整個體育彩票的銷售會受到一定的負面沖擊。例如，因多國體育賽事暫停，2020年3月競猜型體育彩票相對上年同比下降90%以上。但這一沖擊應是暫時的，未來中國競猜型體育彩票銷量至少應維持在2019年的1 200億元水平，且伴隨中國經濟發展，其銷量及所籌公益金也會進一步增加，而其公益金有能力、有責任也有理由在促進中國足球事業尤其是青少年足球事業中發揮重要作用。

中國競猜型體育彩票公益金分配的改進應基于“帕累托改進”思路，遵從現有法規，尊重既有主體利益，足球彩票公益金專項用于足球事業的部分應以其每年新增量為主。同時，應跨出“部門彩票”的藩籬，從國家層面的全局視角，突出青少年足球重要的公益屬性和重大的政治責任，充分依托“足球改革部際聯席會議”平臺，由國家體育總局、教育部、民政部及其他部門共同完成這一目標。

作者貢獻聲明：

李? 剛：提出論文選題，設計論文框架，實地調研，撰寫論文;鄧? 曉：收集、整理部分外文文獻，協助撰寫、修改論文;張? 震：實地調研，修改論文;王曉華：收集、整理部分外文資料。

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