線性工程基本建設程序對不動產登記影響淺析

張志君 鄧新忠 黃蔚

摘?要：線性工程建設規模大、涉及范圍廣、施工難度高、不可預見性強，在建設過程中發生工程變更是常態。由于任務重、工期緊，部分建設單位依法依規建設意識淡薄，為加快建設進度，在變更建設內容后未及時向前期審批部門審定或備案，造成實際建設內容與審批內容不一致，對后續的不動產登記工作造成了一定的影響。本文通過對線性工程基本建設程序的梳理，總結了當前線性工程不動產登記過程中存在的主要問題，并分門別類提出了處理建議。

關鍵詞：線性工程;項目立項;設計施工;竣工驗收;建設程序;不動產登記

文章編號：2095-4085（2020）08-0116-03

公路、鐵路和石油天然氣管道等線性工程是國家重點扶持的交通能源基礎設施項目，對經濟社會的發展具有重要作用，對其進行不動產登記既是深化推進不動產統一登記制度的內在要求，也是加強基礎設施產權保護、規范基礎設施統一管理的現實需要。但由于線性工程自身特點等因素，實施不動產登記仍存在許多問題。

1?線性工程基本建設程序梳理

線性工程建設過程分為項目立項、設計施工、竣工驗收三個階段[1]。

1.1?項目立項階段

項目立項階段是指從項目提出到初步設計前，各級各部門提出項目決策意見和進行前期行政許可的階段，共涉及發改、住建、國土、環保等部門十余項審批事項（圖1）。

根據《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號）精神，項目立項實行審批制、核準制與備案制。使用財政資金的建設項目實行審批制。不使用財政資金的企業投資建設項目區分不同情況，規模較大或限制類項目實行核準制，其他實行備案制。各級政府適時調整和定期發布《政府核準的投資項目目錄》。

公路、鐵路、石油天然氣管道等線性工程屬于規模較大的重點工程，一般采取審批制與核準制，不適用備案制。實行審批制的項目，需經過批準項目建議書和可行性研究報告（以下簡稱“可研”）兩個程序，其中，符合列入國家、省相關規劃或政府常務會議研究同意等條件的項目，不再審批項目建議書，直接審批可研。實行核準制的項目，需核準項目申請報告。根據法律法規和部門規章規定，項目立項（審批或核準）的同時，還需根據項目建設內容由所涉行業主管部門辦理相關前置或后置手續，其中前置手續主要有規劃選址意見、用地預審意見、環評文件審批、節能評估審查、洪水影響評價審批、河道影響審批等，后置手續主要有水土保持方案審核、壓覆礦產資源批復、安全條件審查、文物保護意見、地震安全性評價等。

1.2?設計施工階段

設計施工階段是指從勘察設計到竣工驗收前，辦理設計文件審查、資源占用審批、準予開工建設等手續并進行施工建設的階段（圖2）。

公路、鐵路等工程建設項目一般采用兩階段設計，即初步設計（含項目概算）和施工圖設計（含項目預算）。對于技術簡單的小型建設項目，可采用一階段設計，即一階段施工圖設計;技術復雜的大型建設項目，必要時可采用三階段設計，即初步設計、技術設計和施工圖設計[2]。根據《建設工程勘察設計管理條例》（國務院令第293號）等規定，建設項目實行設計文件審查制度，設計文件未經審查的，不得使用。依據經審查的設計文件，建設單位在辦理占用林地審批、建設用地審批、國有土地使用權審批、施工許可（適用公路工程）、開工報告審批（適用鐵路與石油天然氣管道工程）等手續并完成征地拆遷后，正式開工建設。其中，國有土地使用權方式分為出讓方式和劃撥方式兩種，根據《劃撥供地目錄》（國土資源部令第9號）規定，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，可以以劃撥方式提供土地使用權，但高速公路服務區內加油、零售等經營性用地除外。

需要特別指出的是，根據《國務院關于放寬固定資產投資審批權限和簡化審批手續的通知》（國發[1987]23號）和1988年撤銷石油工業部組建中國石油天然氣總公司等精神以及系列簡政放權要求，為進一步促進行業發展和提升企業活力，國家明確了煤炭、石油、石油化工、冶金（鋼鐵）、有色金屬、鐵道和電力七個包干部門的項目建設和運營等事項由其自行決定。因此，除另有規定外，鐵路工程和石油天然氣管道工程的設計文件審查與開工報告審批分別由中國鐵路總公司和中石油內部負責，其中，鐵路建設項目已于2015年9月取消開工報告審批，由建設單位落實開工條件后自行決定開工事宜。

1.3?竣工驗收階段

竣工驗收階段是指在項目建成后辦理相關專項驗收和竣工驗收手續的階段（圖3）。

公路工程驗收分為交工驗收和竣工驗收兩個階段[3]。交工驗收以合同段為基礎在合同約定的各項內容完成后進行，主要評價是否可以移交下一階段施工或是否滿足通車要求，交工驗收合格后可開放交通進入試運營期。竣工驗收是綜合評價工程建設成果，在通車試運營2年后進行[4]。在交工驗收后、竣工驗收前，還應當通過有關部門組織的環境保護、水土保持、檔案等專項驗收。

鐵路工程驗收分為靜態驗收、動態驗收、初步驗收、安全評估和正式驗收等五個階段[5]。靜態驗收在施工單位自檢合格基礎上進行，動態驗收在靜態驗收合格后進行，初步驗收在動態驗收合格后進行，安全評估在初步驗收合格后進行（評估通過后開通初期運營），正式驗收在初期運營一年后進行。在初步驗收后、正式驗收前，還應當通過有關部門組織的環境保護、水土保持、消防、檔案等專項驗收并完成建設用地使用權登記發證。

石油天然氣管道工程根據項目建設規模和復雜程度，一類（新建跨省輸油及輸氣干線管網、新建進口液化天然氣儲運設施）、二類（投資在1億元及以上的油氣儲運設施）項目驗收分為初步驗收和竣工驗收兩個階段，三類（投資在3000萬元～1億元的油氣儲運設施）、四類（投資在3000萬元以下的油氣儲運設施）項目可直接進行竣工驗收。在初步驗收后、竣工驗收前，還應當通過有關部門組織的環境保護、水土保持、安全、消防、檔案等專項驗收。

2?線性工程建設過程中產生的影響不動產登記的主要問題

公路、鐵路、石油天然氣等線性工程建設規模大、涉及范圍廣、施工難度高、不可預見性強，在建設過程中發生工程變更是常態。由于線性工程任務重、工期緊，加之建設單位依法依規建設意識淡薄以及相關批后監管不到位等原因，建設單位在變更建設內容后一般只向工程建設主管部門申請批準或備案，并未向自然資源等前期審批部門審定或備案。因此，竣工驗收后的線性工程往往存在實際建設內容與審批內容不一致的問題，對后續的不動產登記工作造成了一定的影響。主要問題如下。

（1）超批準面積用地。該問題是指線性工程實際占用的土地面積超過了批準的用地面積，主要包括實際總面積超過批準的總面積、實際新增建設用地面積超過批準的新增建設用地面積、實占農用地面積超過批準的農用地轉用面積、實占耕地面積超過批準的耕地面積等情形[6]。

（2）用地位置發生偏移。該問題是指線性工程未按批準的用地范圍進行建設，實際用地位置發生變化，導致實際新增建設用地、占用農用地和耕地面積與審批面積不一致。

（3）增加建設內容。該問題是指擅自增加沿線附屬設施項目，導致工程實際建設內容與項目審批（核準）內容不一致，且未辦理規劃選址、用地預審、環評、設計等前期審批手續。

（4）土地使用權審批不規范。該問題主要存在高速公路建設中，是指在建設單位申請國有土地使用權時，自然資源管理部門對高速公路服務區內的經營性用地未嚴格依據《劃撥用地目錄》按出讓方式提供，而是與其他用地一并按劃撥方式提供。

（5）其他有關問題如后。主要包括臨時用地和施工損毀土地復墾未按要求完成，征地拆遷補償款和被征地農民社保金未足額到位，新增建設用地有償使用費、水利建設基金、耕地開墾費、耕地占用稅等稅費未足額繳納等。

3?線性工程不動產登記的幾點建議

公路、鐵路和石油天然氣管道等線性工程是國家重點扶持的交通能源基礎設施項目，對其進行不動產登記既是深化推進不動產統一登記制度的內在要求，也是加強基礎設施產權保護、規范基礎設施統一管理的現實需要。因此，在進行不動產登記過程中，既不能機械地按照相關登記標準和要求執行，又不能任其如何建設就如何登記，而是應當分門別類進行處理。

（1）超面積建設情況?對于超批準面積用地的線性工程，應嚴格要求建設單位重新申請立項，并完善超出批準紅線范圍的建設用地審批等手續后，再進行不動產登記，嚴禁違法用地通過不動產登記實現“合法化”。

（2）建設范圍變化情況?對于用地位置發生偏移的線性工程，應當區分線性工程的總用地、建設占用農用地和耕地面積是否超過審批面積處理。對于未超過的，如屬于線路用地，且超出批準紅線范圍的面積較小同時已經完成征地拆遷補償，無土地權屬糾紛的，可按現狀進行登記;如屬于線路用地，超出批準紅線范圍的面積較大，但已完成征地拆遷補償，無土地權屬糾紛的，由省廳辦理用地置換審批手續后，可按現狀登記;如屬設施用地，按超批準面積用地問題處理方式處理。對于超過的，按超批準面積用地的處理方式處理。

（3）增加建設內容情況?對于增加建設內容的線性工程附屬設施，應嚴格要求建設單位重新按照建設項目基本建設程序完善相關手續后進行不動產登記，嚴禁違法建筑通過不動產登記實現“合法化”。

參考文獻：

[1]仇大海.線性工程違法問題分析及政策建議[J].國土資源，2019，（09）.

[2]單曉珉.重點線性工程建設用地中存在的問題及對策——以山東省日照市為例[J].工程建設與設計，2017，（02）.

[3]祝朝旺.高速公路不動產確權辦理路徑——以貴州高速集團有限公司為例[J].中國公路，2019，（23）.

[4]常紅林.淺談高速公路不動產確權登記[J].華北國土資源，2018，（04）.

[5]黃振嶺.淺析鐵路土地確權的幾個難題[J].黑龍江科技信息，2016，（29）.

[6]樓佳.單獨選址項目用地批準與實際使用范圍不一致問題及其對策研究——以公路、鐵路等線性工程為例[D].杭州：浙江大學碩士學位論文，2015.