城鄉規劃與土地利用規劃的協調探討

李葉俊

摘? ? 要：城鄉規劃與土地利用規劃協調對于我國社會經濟可持續發展具有重要意義。本文著眼于城鄉規劃、土地利用規劃協調發展，闡述城鄉規劃與土地利用規劃概念內容，分析城鄉規劃與土地利用規劃現存差異，并說明此類差異為二者協調造成不利影響，結合實際情況，探討城鄉規劃與土地利用規劃協調策略，希望可以對業內起到一定參考作用。

關鍵詞：城鄉規劃;土地利用規劃;協調

1? 前言

自改革開放以來，我國社會經濟迅速發展，但與此同時，資源環境保護問題也日益嚴重，因城鄉規劃、土地利用規劃不合理，可能會讓空間規劃融合性、空間發展協調性受到不利影響，進而造成資源環境保護問題，為保證城鄉健康發展，相關單位應做好規劃協調工作，解決現存問題。

2? 城鄉規劃與土地利用規劃概述

2.1? 城鄉規劃

依照《城鄉規劃法》，當前，我國城鄉規劃主要包含城市規劃、城鎮體系規劃、鎮規劃、鄉規劃以及村莊規劃等多個部分，城市總體規劃主要內容是明確城市總體未來發展規模、發展方向以及具體性質，城鎮體系規劃主要是對城市、鄉村資源進行統籌分配，鎮規劃主要是針對城市鄉村連接節點進行規劃，鄉規劃與村莊規劃主要是對農村資源進行分析，完成規劃制定工作。

2.2? 土地利用規劃

土地利用規劃主要指的是國土部門對土地空間規劃進行組織、編制，土地利用規劃是土地管制的關鍵工作，需要依照行政區域對土地開發、土地利用、土地治理、土地保護完成規劃、布局工作。在土地利用規劃工作開展中，需要確保土地資源利用、統籌合理，讓其具有可持續性。針對市級與以上級別用地，應對各部門用地矛盾進行協調處理，指導下級規劃工作;針對縣級土地，應對具體資源劃分要求進行全面落實;針對鄉級土地，應圍繞農田保護目標，合理劃分建設用地，讓具體地塊得到指標、布局全面落實。

從二十世紀90年代以來，城鄉規劃與土地利用規劃逐漸成為社會研究熱點內容，如何解決技術不協調等問題是促進城鄉規劃、土地利用規劃合理開展、全面落實的關鍵內容[1]。

3? 城鄉規劃與土地利用規劃差異分析

3.1? 差異分析

城鄉規劃、土地利用規劃的依據均是國民經濟社會發展，內容均為合理開發、利用、保護土地資源，以實現土地資源、城鄉可持續發展目標，二者之間具有密切聯系，但與此同時，“兩規”差異、沖突也長期存在，主要表現為：（1）編制主體及層次。城鄉總體規劃主要由城鄉建設規劃部門編制、實施，土地利用總體規劃主要由國土資源部門編制，二者行政管理部門屬于同級。城鄉總體規劃主要是依照社會經濟發展需求，科學配置城鄉空間資源，具有具體性，土地利用總體規劃需考量國民經濟與社會發展需求，保證土地資源利用適宜，具有總體性。（2）內容及發展程度。城鄉規劃內容主要是城鄉范圍內土地資源，需要對其進行綜合考量，土地利用規劃內容主要是國土及區域規劃。在發展程度上，城鄉規劃發展起步相對較早，起始于上個世紀50年代，土地利用總體規劃起始于1980年，二者發展程度之間存在差異。（3）技術標準差異。城鄉規劃主要為從上到下、從下到上結合路線，需要集約利用土地資源布局城市空間，土地利用規劃主要為從總體到局部、從上到下路線，需層層下達保護指標、耕地占用指標，與此同時，二者標準存在差異，分別為《城市用地分類與規劃建設用地標準》、《土地分類》標準。（4）統計口徑及期限。城鄉規劃用地統計口徑主要為戶籍人口、城市工作居住外來人口，土地利用統計口徑中的城市人口僅為戶籍人口，在用地統計上，國土資源部門單獨列特殊用地、城市工礦用地。在規劃期限上，城鄉規劃期限主要為專門負責政府部門，依照發展趨勢及條件確認，土地利用規劃期限主要為國務院確認[2]。

3.2? 主要影響

城鄉規劃、土地利用規劃差異造成影響主要為：（1）“兩張皮”現象。城鄉規劃與土地利用規劃因用地布局、行政主管部門、用地規模不同的影響，可能會產生規劃不同、工作脫節現象，造成“兩張皮”問題。與此同時，“兩規”會讓法定權威性、公共政策屬性受到削弱，影響土地資源利用效率。（2）影響耕地保護。城鄉規劃、土地利用規劃組織主體均為地方政府，可部分城市為追求發展規模、發展速度，可能會盲目擴大建設用地規模，讓耕地保護受到不利影響。（3）空間增長無序。城鄉規劃、土地利用規劃差異可能會讓空間約束力受到削弱，可能產生跳躍擴張、無序增長問題[3]。

4? 城鄉規劃與土地利用規劃協調策略

4.1? 完善法律法規

完善法律法規是城鄉規劃、土地利用規劃協調首要工作，當前，在《土地管理法》、《城鄉規劃法》中，并沒有針對城鄉規劃、土地利用規劃制定銜接規定，也沒有清晰構建制約關系及統一行為處理規定。因此，為保證二者協調銜接，還應在法律層面上制定配套規定、具體辦法，以引導、約束工作開展。

4.2? 促進技術互通

在城鄉規劃、土地利用規劃協調中，應積極促進二者技術溝通，讓規劃成果互通、可比。在具體工作中，應增強城鄉規劃和國土部門農用地、未利用地與建設用地土地分類利用銜接性，應增強城鄉規劃、土地利用資料互相使用、借鑒，保證兩規在各地類數量、空間中得到全面落實。

4.3? 強化強制功能

土地利用規劃本身具有全局性特點，需要相關單位全面考慮土地資源情況，在城鎮化發展進程中，為保護我國農田、耕地，我國政府強調“確保全國18億畝耕地紅線”，此剛性條件對于各地城鄉規劃建設具有約束力，通過對此進行細化、落實，可以讓強制功能得以強化[4]。

4.4? 完善協商機制

為讓城鄉規劃、土地利用規劃得到協調處理，我國應積極構建城鄉規劃部門、國土部門協商機制，在城鄉規劃及土地利用規劃調研環節、意見收集環節中，需要構建具有規范性、制度性的部門交流對接會議，在會議中，可以共同討論現有建議、意見，保證合理性內容可以在規劃中得到科學回應、準確落實。除此之外，應積極構建信息化平臺、數字化平臺，并構建共同維護體系，以先進的科學技術支撐二者規劃內容信息的共享，讓規劃管理效果得到保證。

4.5? 開拓協調途徑

為讓城鄉規劃、土地利用規劃可以對社會經濟發展需求、學術界需求具有高度適應性，相關單位應積極開拓協調途徑，如區域協調規劃、城鄉統籌規劃等。此類規劃具有創新性，可以讓傳統行政區域規劃限制約束、城鄉關系限制約束得以打破，讓耕地占用、補充更為平衡，讓城鄉規劃建設土地增加、減少更為合理，并在城市發展中科學融入空間置換視角，以為城鄉規劃、土地利用規劃操作實施提供幫助。

5? 結束語

綜上所述，因城鄉規劃、土地利用規劃在編制主體及層次、內容及發展程度、技術標準、統計口徑及期限等方面存在差異，可能會造成二者規劃存在“兩張皮”問題、耕地保護問題、空間增長無序問題，相關單位通過完善法律法規、促進技術互通、強化強制功能、完善協商機制以及開拓協調途徑的主要策略，可以讓此類問題得到有效解決，消除二者現存差異，以保證城鄉規劃、土地利用規劃工作開展質量。

參考文獻：

[1] 陶健偉.土地規劃管理與城鄉規劃實施的關系探討[J].大眾標準化，2020（12）：167～168.

[2] 王昭.淺議城鄉規劃和土地規劃管理的相關性[J].建材與裝飾，2020（16）：61～63.

[3] 趙玉蓮.土地規劃管理與城鄉規劃實施的關系分析[J].住宅與房地產，2020（15）：223.

[4] 付磊.城鄉規劃建設與土地管理策略研究[J].住宅與房地產，2020（15）：228～254.