美加貿易爭端再起

蘇慶義

近日，美國和加拿大之間貿易爭端再起。8月6日，美國總統特朗普簽署了對加拿大部分鋁產品重新加征10%關稅的公告。征稅措施已于8月16日實施。此次征稅并非針對所有加拿大出口美國的鋁產品，僅針對未鍛軋非合金鋁產品。加拿大則宣稱將進行對等反制，對來自美國的36億加元（27億美元）含鋁產品加征關稅，并將在未來30天向民眾和企業征詢意見。

貿易爭端的源頭

此次美加貿易爭端的源頭需要從2018年美國對進口的鋼鋁產品加征關稅說起。2018年3月，特朗普根據美國《1962年貿易擴展法》第232條款，稱基于國家安全的理由，將對進口鋼鐵和鋁產品分別加征25%和10%的關稅。這一加征關稅的措施針對所有國家。不少世貿組織成員都在世貿組織起訴美國，認為美國濫用國家安全措施，但由于世貿組織已不能有效地解決此類爭端，爭端的解決只能依賴于各國和美國進行一對一談判。美國曾暫時豁免部分國家，加拿大是其一。但隨后美國很快又對加拿大加征關稅，加拿大也進行了反制。

2019年5月，作為美墨加協定的一部分，美國和加拿大達成協議，美國取消對加拿大鋼鋁產品加征關稅，加拿大也取消反制措施。但是該協議同時規定，如果美國從加拿大進口的鋼鋁產品激增，美國可以重新加征關稅。雙方對上述條款都無異議。然而，今年8月，美國卻再度挑起關稅大戰。美國認為，自身從加拿大進口的未鍛軋非合金鋁出現激增，進口額已經超過歷史峰值。即便由于新冠疫情，美國經濟下滑，消費下降，但來自加拿大的未鍛軋非合金鋁進口額依然居高不下。加拿大則認為，并沒有明確的證據表明出口到美國的該產品出現激增。

2019年6月20日，美國總統特朗普與到訪的加拿大總理特魯多在白宮會晤。

事實上，支持美國對加拿大鋁產品加征關稅的主要來自美國最大的兩個鋁生產商——世紀鋁業和Magnitude 7 Metals。這不難理解，因為這兩家公司將直接受益于對加拿大鋁產品加征關稅。2019年，美國從全世界進口未鍛軋非合金鋁的總額是39.8億美元，從加拿大進口25.5億美元，占進口總額的64.07%;2020年前五個月，從加拿大進口的該產品占比增加到約75%。因此，對加拿大征稅將極大影響美國未鍛軋非合金鋁的總進口額以及國內價格。由于加征關稅將導致美國下游鋁制產品生產成本上升及加拿大的報復，美國的其他鋁業企業并不認可這一行為，認為這最終將損害自身利益。

美國挑起爭端的理由

名義上的國家安全借口顯然不是美國加征關稅的正當理由。即便美國從加拿大進口鋁產品占比很高，但由于加拿大是傳統盟友，顯然不會威脅到美國的國家安全。美國此次挑起貿易爭端的原因有兩個：直接原因是特朗普為競選連任造勢，深層次原因是特朗普一貫的貿易政策理念的體現。

特朗普是近日在視察俄亥俄州一家惠而浦制造廠時稱他準備對加拿大鋁產品加征關稅的。他同時指責加拿大一直在利用美國，正在摧毀美國鋁業，這對美國鋁業工人不公平，并帶來就業損失。2020年美國大選在即，特朗普此舉很明顯有意在爭取俄亥俄州這一工業重鎮選票的企圖。俄亥俄州擁有數量較多的選舉人票，且由于其人口結構與全國相似，其選舉結果具有全國示范意義，歷來是美國總統大選“必爭之地”。但民調顯示，特朗普在該州的支持率落后于民主黨總統候選人拜登，因此，特朗普急于要逆轉這一不利態勢。特朗普對加拿大鋁制產品加征關稅雖然暫時會損害盟友利益，但卻能亮明自己保護工業和就業的姿態，有利于爭取選票，這筆賬是非常劃算的。

從深層次看，加征關稅屬于特朗普在貿易政策領域的一貫做法，其特點是加征關稅不分對象，且具有突然性。事實上，除對中國輸美產品加征關稅外，特朗普對世界上眾多國家的輸美產品都加征了關稅。今年6月，美國還對澳大利亞、巴西、歐盟、印度、英國等國家或地區的數字服務稅發起301調查。在中美貿易戰爆發之前，特朗普對光伏產品、家用大型洗衣機、鋼鋁產品加征關稅的措施也都針對全球所有國家。

當然，應該正確看待美加貿易爭端的性質。美國和加拿大屬于“同氣連枝”的鐵桿盟友，即便同為盟友的美歐、美日關系也無法與之相比。對于美國而言，美國極為依賴與加拿大、墨西哥的經貿關系。美墨加組成的區域價值鏈和供應鏈永遠是美國的“后花園”。在這種情況下，美國和加拿大再怎么鬧都不會影響雙方經貿關系。2019年，美國從加拿大的總進口額是3266億美元，此次貿易爭端涉及金額25.5億美元，占其進口總額的比重不到1%。無論是從體量、還是性質來看，美加貿易爭端都無法與中美貿易沖突相比。

盡管現在看起來美加貿易爭端頗為激烈，但最后通過協商解決爭端并不困難。由于世貿組織爭端解決機制的上訴機構已經停擺，在此框架內解決問題已經不現實。而且美國不是多方臨時上訴仲裁安排的參加方，該爭端也無法在此框架下得以解決，只能寄希望于雙邊通過談判的方式解決。

目前看來，通過雙邊談判解決爭端的前景還是樂觀的。一是雙方不存在實質性的矛盾，特朗普此次加征關稅的用意主要是為競選服務，暫時犧牲一下盟友利益。一旦特朗普競選成功，取消加征關稅是輕而易舉的事情。當然，如果加拿大同意減少對美國的鋁產品出口，或者答應了美國的其他訴求，也不排除雙方很快就能達成協議，取消加征關稅。二是雙方談判的渠道一直很順暢。美加之間的整體關系依然很牢固，經貿關系只是其中之一。在雙方關系良好的情況下，雙方坐下來通過協商解決這點小摩擦不是問題，雙方貿易爭端不會惡化或升級。

不會影響美墨加協定的執行

在明晰此次美加貿易爭端背景、性質、走向的基礎上，就可以對此次爭端的影響做出基本的判斷。

首先，基于前述所說的貿易爭端的數額較小且不會擴散的原因，此次爭端對雙方經濟的影響有限，僅會打擊到少數企業、工人、消費者。當然，由于疫情的影響，兩國經濟形勢尤其是美國經濟形勢原本就不好，爭端可能會進一步疊加對美國經濟的負面影響。

其次，此次爭端不會影響到兩國關系，也不會影響到美墨加協定的執行。兩國屬于近鄰，互為依賴，盟友關系牢不可破。美加雙方都會意識到此次爭端僅屬于小摩擦，不會將其上升到整個美加關系的層面。經過重談的北美自由貿易協定——美墨加協定已經于7月1日正式生效。美國貿易代表萊特希澤認為，美墨加協定的生效意味著美墨加三國經貿關系開啟新的更好的篇章，而且是特朗普對美國人民承諾的兌現。美墨加協定的重談之路并不順暢，其談成乃至生效，必然會得到三國的珍惜，不會因為發生一點貿易爭端而受到影響。而且，美墨加協定本身在第31章設有爭端解決機制，詳細地闡述了各締約方有爭端發生時的解決方式。即便美加無法通過雙邊協商解決爭端，也可以訴諸美墨加協定的爭端解決機制加以解決。

（作者為中國社科院世界經濟與政治研究所國際貿易室副主任）