法國非政府組織淺探（上）

近幾年，法國政府、議會和學術界都加大了對非政府組織（法文：organisation non gouvernementale;法文縮寫：ONG）的考察和研究，發表了系列調查報告和學術文章。

盡管法國各界對“非政府組織”的解釋不盡相同，但都有幾個關鍵詞，即非政府、非營利、有社會目標、在國際上活動。本刊分上下兩期，根據法國各界的認知習慣，對法國“在國際上從事社會公益事業的非營利性私營組織”進行一個粗線條的介紹，而不包括那些在法國國內從事社會公益活動的民間組織。

一、發展歷程

法國的非政府組織大體上經歷了四個發展階段：

第一階段是第一次世界大戰之前。隨著法國殖民主義擴張政策的推行，幾千名有著宗教背景或普世示教精神的法國人，在一些集團組織和教會的支持下。以傳播“文明”的名義奔赴海外，傳經布道，同時傳遞法國的聲音。在與當地人的日常生活中，他們逐漸“模糊了宗教立場”，更多地投入到慈善和救濟事業之中，以促進當地的社會和福利發展。可以說，這時期的法國非政府組織，“是政治與軍事殖民擴張的附產品”，具有很濃的宗教色彩。

第二階段是20世紀50-60年代。在法國的“第三世界主義觀念的感召下，一些非政府組織應運而生，其中不少是基督教組織。最著名的有：法國人民救援會（Secours populaire francais），法國反饑餓委員會（1960年，后成為法國促進國際團結互助委員會），天主教反饑餓與促進發展委員會（CCFD，1961年），四海兄弟會（Freres des homes，1965年）等。當時，四海兄弟會最愛說的一句話是，“富國的牛吃了窮國的麥子”，因此，他們有責任到第三世界國家幫助當地“解放和發展”。他們的座右銘是：利他主義、博愛和分擔（參與）。這些組織在國際上的活動往往是對政府行動的補充，受政府影響較大。

第三階段是20世紀70-80年代。1971年成立的無國界醫生組織（MSF），帶動了“無政治色彩、無宗教背景和公正”的人道主義運動的發展，一批“無國界”組織相繼誕生。1979年MSF分裂，分別于1980年成立了世界醫生和國際藥品援助組織。1985年，著名的“反第三世界主義的基金會”無國界自由化組織（LSF）成立，隨后類似的組織如雨后春筍般涌現，它們以“新自由主義”為理論工具大肆攻擊“第三世界主義”。這一時期成立的非政府組織雖然標榜無政治色彩，但其負責人有不少后來進入政壇，如“無國界自由化組織”主席克洛德·馬呂雷（Claude Mslhuret）于1987年成為希拉克政府負責人道主義行動的國務秘書，曾任社會黨政府部長、2007年擔任薩科齊政府外交部長的B.庫什內（B.Kouchner）來自于無國界醫生組織，而社會黨現任第一書記埃瑪紐埃利則出自世界醫生組織（MdM）。

第四階段是20世紀末以來。90年代，各種地區沖突催生了非政府組織的發展，技術合作與發展援助組織（ACTED）、阿特力士后勤服務組織（Atlas Logistique）和第一緊急救援（PU）等組織均在此背景下應運而生。這些新誕生的非政府組織與傳統組織相反，有意拋棄了宗教與軍事層面的東西，強調獨立性，把精力主要放在人道主義行動、發展援助和環境保護等領域。作為全球化的行為主體之一，加強了與法國政府、企業和研究領域的伙伴關系。

需要指出的是，早期的法國非政府組織具有宗教、軍事和社會公益三個層面的特點，現在前兩個特點已逐漸弱化甚至消彌。這一方面是非政府組織追求的目標，另一方面也是國內和國際形勢變化和需要導致的結果。

二、組織形式與法津地位

法國對非政府組織沒有確切的法律定義，更沒有專門的立法。約98%的非政府組織根據1901年7月1日的《社團法》確立身份，稱為協會（或稱社團）;還有為數不多的幾個是以基金會的身份面世，其依據的是1987年7月23日87-571號法律。

1901年的《社團法》是1890年工會法的補充，規定公民擁有結社自由。這是一個非常寬松的法律，要想成立協會，只要有一個章程，一個較為籠統的宗旨，非營利，有兩個以上會員，有明確會址和負責人，到省政府注冊即可。省政府接受登記后，在《政府公報》（Journal officiel）上予以公布，該協會即擁有法人資格。1905年通過的政教分離法中規定，公民有信仰自由，可以注冊成立救助性質的宗教慈善組織，注冊手續與社團法相同。根據這些法律規定，法國社團基本可分為三個體系：一是注冊社團和不注冊社團。1901年的法律沒有規定社團必須到市政府民政部門登記，但是只有注冊的社團，才具有法人資格，能夠以法人的身份從事活動，購買、持有和管理財產（例如社團的場館或者銀行戶頭）。二是正式承認的社團。國家對于接受公款資助的社團，在一定程度上進行監督，主要監督各社團的章程是否符合管理機關承認的模式、會計帳目，以及在個別情況下對于其領導人的任命也要進行監督。主管部門要向得到正式承認的社團頒發一份證明，使其可以進行訴訟，也可以派出代表與當局進行交涉。三是國家認可的公益性社團。經過至少三年的考察之后，國家行政法院可以通過法令，確認一些公益性社團。這種確認主要給予知名度很高的、活動明顯具有公益性的社團。得到確認之后，這些社團可以接受遺贈、捐贈和捐款。由于注冊容易和行動較為自由，法國的協會組織層出不窮，現全國約有80-100萬個協會，1/3的人口（2000萬人）為協會會員。但根據政府統計，在法國宣布成立的協會中大約只有450個是非政府組織，而“1997/1998國際團結互助協會目錄”統計約有600個。也有一種說法認為，法國非政府組織實際上有幾千個，其中近500個是真正有組織的，有百來個是有規模有聲譽的。事實可能正如法國合作發展委員會所說，“沒有人能夠真正清楚和了解法國國際團結互助協會的確切數目，可能只有幾百個，也可能應該把這個數字擴大3倍、6倍甚至是10倍”。

法國基金會早已存在，但一直到頒布了有關科學文體事業發展資助法（1987年7月23日87-571號法律），才確立了基金會的身份。該法第18條規定，基金會是“一個或幾個自然人或法人，決定把財產、權利或資源不可改變地分派給一項符合全體利益和非營利事業的機構”。當前，法國基金會也存在三種形式：私人基金會，可以被承認為公益部門;隱形基金會，在一個被承認的公益部門基金會內部建立的基金會;企業基金會，由最初提供捐贈的企業建立，其依據是1990年7月4日90-559號法律。目前，法國有486個被承認為公益部門的基金會、1500個隱性基金會、65個企業基金會，但其中只有法蘭西基金會、自由法國或 Scelles基金會等少數幾個屬于非政府組織范疇。

三、資金來源

由于歷史上缺乏與政府的合作，法國非政府組織的籌資渠道是多元化的。資金的來源和水平，是保證和評估一個協會行動能力及自主性的首要指數。從這個角度上說，法國的非政府組織處于弱勢，排名歐洲前5位的非政府組織中，沒有一個是法國的。簡而言之，法國非政府組織的資金分配和來源主要有三個特點：

第一，資金高度集中。15年來，法國合作發展委員會定期對法國非政府組織的資金情況進行調查，這些調查顯示，無論私人還是公共資金，集中現象越來越嚴重，受資助的協會數量越來越少。如1999年，在接受調查的164個非政府組織中，18個協會的資金占總資金額的76%，主要分配如下：

2個協會的預算高于3億法郎：無國界醫生（MSF）和世界醫生組織（MdM）;

5個協會的預算在2-3億法郎之間：反饑餓行動（ACF）、天主教反饑餓和支持發展委員會（CCFD）、法國保衛l'Unicef委員會、國際殘聯（HI）和天主教救援/法國博愛會;

6個協會的預算在1-2億法郎之間：技術合作與發展援助組織（ACTED）、法國進步自愿者協會（AFVP）、法國紅十字委員會、第一緊急救援、無國界藥劑師協會（PSF）團結互助協會;

5個協會預算在5000萬至1億法郎之間：世界小學生協會—援助與行動、工藝研究與交流小組、法國地中海熱疾病看護工作協會（OHFOM）等。

此外，每年法國政府公共資金分配也極不協調，大型組織所獲資金占總額的85%。2005年，發展合作委員會對157個組織發了問卷，根據126個回復可以看到，非政府組織資金集中的現象仍然十分嚴重。

第二，私人資金為主。法國合作發展委員會兩年一期的《國際團結資金和組織》調查報告及其統計顯示，法國非政府組織的私人資金與公共資金之間的比例是60：40。私人資金的主要來源包括：私人贈款、遺贈、私營組織贈款或津貼、企業捐贈、基金會贈款、愿望卡或其他產品銷售，也有一些來自于向私人顧客提供的服務，概括地說主要有兩種集資方式：

一是面向廣大民眾，主要是通過郵購來募捐。無國界醫生、世界醫生組織、反饑餓行動、天主教反饑餓和支持發展委員會、援助和行動、紅十字會、團結互助會、國際殘聯等習慣于采用這種方法;

二是面向私人組織，如向協會、基金會、企業募集。特別是國際援助、發展倡議、第三世界農村發展研究小組以及國際農業發展合作委員會經常使用這種方法。此法的益處是，可以很快尋找到所需資金的15%，之后，再向外交部或歐盟申請聯合融資。

第三，政府資金不足，國外公共資金成為主要來源。法國政府向非政府組織提供的發展援助資金比例很少，導致非政府組織向其他國家政府和多邊組織尋求資金來源的多樣化。在經合組織發展援助委員會成員國中，無論是對非政府組織的直接支持，還是非政府組織在國家對外援助總額中所占的比例，法國都排在最后一位，在法國，由非政府組織落實的公共發展援助不到1%，而其他歐盟成員國平均為5.1%。

法國非政府組織的國內公共資金大部分來源于兩個部門：一是人道行動委員會（DAH），該會于2002年1月7日設立，由原人道行動部和緊急求援處合并而成。一般情況下，非政府組織必須準備好完備的資料后，提出資金申請，3周后可獲得答復。當申請被批準后，有關組織必須在規定的期限內到達受援地展開行動。幾年來，DAH每年捐贈額基本不變，約1000億歐元。在重大危機情況下，會有特殊捐贈，如阿富汗、科索沃、伊拉克以及東南亞危機時。二是非政府合作委員會（MCNG），該會于1998年12月10日創建，代表外交部與非政府組織對話，負責起草外交部國際合作與發展總局（DGCID）向地方政府和非政府組織提供幫助和津貼的方針與決定。

近幾年，人道主義捐資和教會捐贈意向逐漸減弱，特別是經濟危機使法國社會不得不集中精力解決國內的社會問題，因此法國非政府組織也通過多邊機構尋求資金。首先，歐盟是其最主要的資金來源，1999年，歐盟資助的法國非政府組織達上百個，總額接近8.75億法郎。其次，聯合國也是重要的捐助者，特別是開發計劃署、最高難民署、世界食品計劃（PAM）和世界銀行等，1999年，22個法國非政府組織獲得了超過1.5萬法郎的資助。另外，一些較大的組織還向外國政府或發展援助部門尋找投資，如德國、英國、美國和瑞士等國的有關機構。但是，不管雙邊還是多邊，捐贈的手續和投標過程都在日益復雜化和官僚化，向捐贈人提交意向書費時費力，這使法國的非政府組織更希望建立行業協會來改進中標的可能性，同時這樣亦可減少單個組織的行政負擔。

（本文選自《外國非政府組織概況》，中國現代國際關系研究院課題組編著，時事出版社2010年出版，文內有刪節）