對中小學基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的研究與探討

劉保國

深圳市教育局在2020年工作思路中提出“在中小學試點基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”，此前，天津市、浙江省已經(jīng)在試點此項工作。什么是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，實行這一體制是否有政策上的依據(jù)，其內(nèi)涵是什么，效果會怎么樣，這些問題，有待于我們深入探討。

一、黨組織作用的發(fā)展歷程及政策依據(jù)

在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制、黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負責制時期，基層黨組織處于領(lǐng)導(dǎo)地位，但是這種體制沒能很好地起到總攬全局的作用;校長作為專業(yè)人員，沒能體現(xiàn)出專業(yè)的優(yōu)勢。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“學校中的黨組織要從包攬一切的狀態(tài)中解脫出來……大力支持校長履行職權(quán)，保證和監(jiān)督黨的各項方針政策的落實和國家教育計劃的實現(xiàn)。”2016年《關(guān)于加強中小學黨的建設(shè)工作的意見》指出：“建立黨組織參與決策和監(jiān)督、有效發(fā)揮作用的制度機制……保證黨組織在重大事項決策中的地位。”至此，黨組織的作用在“保證監(jiān)督”的基礎(chǔ)上又增加了“參與對重大事項的決策”。

在校長負責制下，保證監(jiān)督也好，參與對重大事項的決策也罷，執(zhí)行得并不盡人意。

2017年《中國共產(chǎn)黨章程》“黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的……黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，明確了“黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心”地位。2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》指出：“加強學校黨的建設(shè)，充分發(fā)揮學校黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用。” 2019年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于新時代推進普通高中育人方式改革的指導(dǎo)意見》指出：“要加強普通高中學校黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨組織把方向、管大局、保落實的領(lǐng)導(dǎo)作用。”這份指導(dǎo)意見在明確了黨組織起“領(lǐng)導(dǎo)”作用的同時，還明確指出這個“領(lǐng)導(dǎo)”具體體現(xiàn)為“把方向、管大局、保落實”。2019年發(fā)布的這兩份文件涵蓋了中小學所有階段（義務(wù)教育和普通高中），明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位及具體體現(xiàn)。

中小學校黨組織的作用經(jīng)歷了“領(lǐng)導(dǎo)——保證監(jiān)督——參與對重大事項的決策——領(lǐng)導(dǎo)”的過程。發(fā)展過程中，后邊的“領(lǐng)導(dǎo)”與前邊的“領(lǐng)導(dǎo)”含義不同，前邊的“領(lǐng)導(dǎo)”是包攬一切的，后邊的“領(lǐng)導(dǎo)”是“把方向、管大局、保落實”的。應(yīng)該說，從黨組織作用的發(fā)展歷程可以看出，中小學黨組織的把方向、管大局、保落實的“領(lǐng)導(dǎo)核心”地位，是歷史的選擇，具有政策上的依據(jù)。

二、黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的內(nèi)涵

關(guān)于中小學黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，至今還沒有一個明確的定義和解釋。實行黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的范圍，除試點地區(qū)以外，就是邊疆地區(qū)、民族地區(qū)和國家舉辦的高等學校。綜合《中小學校貫徹落實黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制實施意見》（新黨組通字〔2006〕46號）、《關(guān)于堅持和完善普通高等學校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的實施意見》（辦發(fā)〔2014〕55號）等文件，黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，具有如下特點：

黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心。討論決定學校改革和發(fā)展以及教學、科研、行政管理中的重大事項和基本管理制度。堅持黨管干部原則、黨管人才原則。領(lǐng)導(dǎo)學校的思想政治工作、德育工作、黨的紀律檢查工作;領(lǐng)導(dǎo)工會、共青團、少先隊等群團組織和教職工大會（代表大會）。

配備書記和校長。書記、校長分工明確，邊界清晰，各司其職，互相配合。

貫徹和執(zhí)行黨的民主集中制。按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的要求，對涉及學校發(fā)展規(guī)劃、改革方案、干部人事、規(guī)章制度、經(jīng)費預(yù)決算、基建采購項目等重大問題和事關(guān)全局性、涉及教職工切身利益的重要事項，必須由黨組織集體研究決定。

校長是學校行政工作的第一責任人。在黨組織集體領(lǐng)導(dǎo)下全面負責教學、科研和其他行政管理工作。

教職工參與民主管理和監(jiān)督。

建立健全議事制度。對黨組織會議、校務(wù)會議的職能定位、出席范圍、議事規(guī)則和程序都提出了要求。

黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制概括為：以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，集黨組織集體領(lǐng)導(dǎo)和校長行政負責兩個優(yōu)勢為一體、在黨組織的集體領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮校長積極性，教職工參與民主管理和監(jiān)督的一種分工明確、邊界清晰的領(lǐng)導(dǎo)體制。

三、“黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”與普遍實行的“校長負責制”的區(qū)別

“黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”與目前普遍實行的“校長負責制”相比，有著明顯的區(qū)別，具體表現(xiàn)在如下幾個方面：

從領(lǐng)導(dǎo)核心看，前者的領(lǐng)導(dǎo)核心是黨組織，后者的領(lǐng)導(dǎo)核心是校長，因為“校長既是學校的最高決策者，也是學校的最高行政負責人”（引自《中華人民共和國義務(wù)教育法釋義》）。從決策內(nèi)容看，前者決策的是涉及戰(zhàn)略性、全局性、根本性的重大事務(wù)，后者“要求校長既要負責學校一切重大事務(wù)的決策，又要全面負責教學及其他行政管理”（引自《中華人民共和國義務(wù)教育法釋義》）。從決策主體看，前者是黨組織會議，后者是校務(wù)會議（校長辦公會）。從決策制度看，前者必須執(zhí)行民主集中制，因為民主集中制是“黨”的根本組織制度，所有黨組織必須執(zhí)行民主集中制，執(zhí)行“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，這是黨章明確規(guī)定了的;后者的校務(wù)會議（校長辦公會）成員不一定都是黨員，不是黨組織，它可以采取審議制，當無法達成一致意見時，校長具有最終決定權(quán)，責任由校長承擔，“校長是學校的最高決策者”。

黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心，更有利于確保社會主義的辦學方向;黨組織負責的是學校的重大事務(wù)，更有利于騰出時間思考事關(guān)學校全局發(fā)展的戰(zhàn)略性問題，校長無須決策一切事務(wù)，應(yīng)集中精力發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢;黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，不是“書記領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”，書記不能代表集體，也要接受黨組織的集體領(lǐng)導(dǎo)，更容易發(fā)揮集體智慧，更有利于避免獨斷專行。黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制比目前普遍實行的校長負責制更具有制度上的優(yōu)勢。

四、基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制要強化監(jiān)督

與校長負責制相比，黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制雖然更有優(yōu)勢，但同樣需要強化監(jiān)督，除上級黨組織、行政部門監(jiān)督以外，還須在下面兩個方面著力。

（一）委托第三方進行辦學滿意度測評

黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，有利于對重大決議執(zhí)行情況的監(jiān)督，但這種監(jiān)督仍然囿于同一組織內(nèi)，并未涉及第三方，學校是給學生辦的，家長（限于孩子們的民事行為能力）理應(yīng)成為監(jiān)督的主體。

每學期末，市教育局可以委托第三方對所屬縣（市、區(qū)）中小學進行辦學滿意度測評。測評內(nèi)容包括家長對學生身心健康、核心素養(yǎng)、教育教學、后勤服務(wù)等全方位的評價。測評結(jié)果在市級媒體刊登，并于兩會召開時下發(fā)所有參會代表。滿意度達不到一定比例的，即可啟動相應(yīng)程序。

（二）增加教職工代表大會的權(quán)限并加大審議力度

審議通過關(guān)系到學校發(fā)展和教職工權(quán)益的重大問題。教育部2011年《學校教職工代表大會規(guī)定》指出“學校教職工代表大會是教職工依法參與學校民主管理和監(jiān)督的基本形式”。

該規(guī)定賦予了教職工代表大會民主管理和監(jiān)督的權(quán)力，對于學校改革和發(fā)展的重大問題，僅限于“聽取”“提出意見和建議”“監(jiān)督”而不是“審議通過”，力度還不夠，還應(yīng)該進一步增加權(quán)限，對關(guān)系到學校發(fā)展和教職工權(quán)益的重大問題，比如學校章程、行動綱要、發(fā)展規(guī)劃、人事聘任方案、薪酬分配方案、職稱晉升方案、學術(shù)工作管理辦法等，都應(yīng)經(jīng)教職工代表大會審議通過后方能實施。投票結(jié)果必須當場公布，任何組織和個人無權(quán)改變教職工代表大會通過的方案。

約束校長的日常決策。為進一步約束校長的日常決策行為，可以每年一次對校長進行信任投票，達不到一定比例的信任票，或達到一定比例但連續(xù)三年未達到規(guī)定比例時，校長不能續(xù)任。

對中層干部進行滿意度投票。校長有權(quán)依法推薦副校長及內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責人人選，黨組織有權(quán)選拔任用內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責人。為了約束黨組織及校長的權(quán)力，保證他們推薦、任用的內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責人能夠真正對教職工負責，對學生負責，教職工代表大會每年應(yīng)聽取中層及以上干部述職，并進行無記名滿意度測評，測評結(jié)果作為干部任用的依據(jù)。

審定學術(shù)委員會成員。教育教學改革，教科研項目的立項、管理、評價，教師引進，職稱評聘，學科帶頭人推薦等工作不僅大學存在，中小學一樣存在。在中小學也應(yīng)成立學術(shù)委員會，學術(shù)委員會成員候選人由校務(wù)會議提名，但要提交教職工代表大會審定，達到一定比例的贊成票方可當選。通過第三方測評和增加教職工代表大會的權(quán)限并加大審議力度，可以從制度層面在一定程度上倒逼學校處理好黨組織領(lǐng)導(dǎo)和校長負責的關(guān)系、書記和校長的關(guān)系、分工與合作的關(guān)系、權(quán)力與監(jiān)督的關(guān)系以及職責與權(quán)限的關(guān)系，從而激發(fā)書記、校長以事業(yè)為重的政治意識、大局意識、責任意識和拼搏意識，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，確保社會主義的辦學方向。

關(guān)于黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的探索與實踐，還在路上，但我們有理由相信，有黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)，有有識之士的大力推動，制度一定會越來越完善，越來越適合中國國情。