鞏固脫貧成果推動內蒙古貧困治理平穩轉型

徐貴恒

2020 年，我國將實現現行標準下農村貧困人口脫貧，歷史性地整體消除了絕對貧困的現象。但這并不意味著減貧工作的結束，而是新生活、新奮斗的起點。內蒙古自治區作為我國最早成立的少數民族自治區，也是最早將黨的民族區域自治制度付諸實施的地方，理應對做好2020 年以后接續推進減貧工作提前思考、及早謀劃，推動實現由脫貧目標向鞏固脫貧成果轉變、由簡單的物質維度扶貧向系統治理貧困理念轉變、由解決絕對貧困向解決相對貧困轉變、由農村脫貧攻堅向鄉村振興戰略下的城鄉融合減貧轉變、由外部幫扶為主向提升貧困群眾內生動力轉變，為在新起點上推動邊疆民族地區貧困治理起到示范作用。

一、推動實現由完成脫貧目標向鞏固脫貧成果轉變

截至2019 年底，內蒙古自治區31 個國貧縣、26個區貧縣全部摘帽；2834 個貧困嘎查村全部出列，全區未脫貧人口僅剩7300 戶、1.6 萬人。從總體上看，我區剩余的貧困人口脫貧已不是問題，關鍵是脫貧成果能不能穩定保持下來。正因為如此，在2020 年后我區貧困治理的工作重心要轉向鞏固脫貧成果。

一要明確重點人群。鞏固脫貧成果要重點關注兩類人群：一是老人、患病或殘疾等特殊群體。在即將脫貧的1.6 萬貧困人口中，因病和因殘疾致貧的貧困戶占到86.31%。這些貧困人口將是未來實施減貧政策的主要對象。二是易地搬遷貧困人口的后續就業和生活問題。我區易地搬遷12.49 萬貧困人口，再加上同時搬遷的非貧困戶近18 萬人，總數超過了30萬。如何讓他們穩得住、能就業，逐步實現脫貧和致富，也是下一步能不能鞏固脫貧成果的關鍵。

二要找準根本路徑。鞏固脫貧成果要從社會保障兜底、發展產業、增加就業和提升公共服務水平四個方面同時推進：一是加強保障兜底，把政府兜底與市場相對接。解決貧困問題，最終要靠市場的力量。未來的減貧財政投入會大幅減少，金融資本、社會資本、企業資本會加大參與，采取市場化的防止貧困模式。當前，內蒙古扶貧部門建立了“防貧保”機制，通過“政保聯辦、群體參保、基金管理、陽光操作”的運作模式，提供防貧托底保障。這一做法值得推廣。二是在發展產業上推進思想觀念和發展方式的革命性轉變。未來扶貧產業要從一家一戶的小規模產業向集約化、規模化產業轉變。只有適度規模經營，才能實現現代農業產業的集約化、標準化、品牌化，從而提升市場競爭力。要推動扶貧產業從單一種養殖向一二三產業融合發展轉變。產業融合發展能夠延伸產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，創造農村產業新的價值，以解決造血能力不足的問題。三是促進農村勞動力轉移和低收入群體充分就業。推動勞動密集型產業向欠發達地區轉移，在財稅、金融、土地等方面支持勞動密集型企業和小微企業發展，鼓勵各類市場主體雇傭和培訓低技能勞動力。四是實施以基本公共服務均等化為基礎的防貧政策。在財政投入上補足欠發達地區和農村的基本公共服務短板，強化欠發達地區和農村的公共服務人才隊伍建設，提升公共資源的共享程度。

三要完善政策制度。要建立共享共用的防止返貧數據平臺，通過數據平臺做到對象銜接、信息銜接、政策銜接，及時掌握返貧致貧情況，并加強動態管理。要加快建立防止返貧監測和幫扶機制，對14312 戶邊緣戶、5568 戶脫貧監測戶加強監測，提前采取針對性的幫扶措施，不能等他們返貧了再補救。

二、推動實現由簡單的物質維度扶貧向系統治理貧困理念轉變

2020 年以后，貧困治理主要解決的是相對貧困。相對貧困是一個復雜的社會現象，所以不能只靠一維政策工具來實現，必須遵循系統治理、綜合治理、協同治理的理念來解決相對貧困問題。

一要融入國家宏觀戰略框架。相對貧困的解決要融入國家層面的總體戰略框架中，融入包括城鄉協調發展、區域一體化發展、鄉村振興戰略以及新時代西部大開發戰略之中，在資源配置、產業轉移、生產力布局等方面統籌解決相對貧困的問題。

二要制定綜合反貧困政策體系。統籌扶貧開發與社會救助、社會福利、社會保險體系，建立以“赤貧”和特困群體兜底保障、一般低收入群體普惠保障、結構性特殊困難群體分類保障為主要特點的梯度民生保障機制。

三要樹立系統協同治貧理念。要推進城鄉協同、區域協同、政府和市場協同治理貧困，尤其是要協同推進脫貧攻堅和生態保護。內蒙古自治區作為我國北方重要生態安全屏障，更應積極探索協同推進脫貧攻堅和生態保護的有效路徑。良好的生態環境是農村最大優勢和寶貴財富，是實現農村美、農民富的基礎。只有守住生態環境底線，才能讓農村的綠水青山變成金山銀山。脫貧攻堅與生態保護協同推進，可以通過農村污染治理、生態環境修復、發展綠色特色產業等工作補上農村環境的短板，實現生態改善和脫貧攻堅雙贏。

三、推動實現由解決絕對貧困向解決相對貧困轉變

2020 年內蒙古完成現行標準下的脫貧目標，僅僅是解決了絕對貧困問題，接下來內蒙古扶貧重心將轉向解決相對貧困問題。

一要確定相對貧困標準。相對貧困是指處于社會最底層群體的生活狀態和社會平均生活水平比較而言相對偏低。從目前采用的標準看，相對貧困的標準一般被設定為社會中位收入或平均收入的某個比率。比如，世界銀行將低于平均收入三分之一的社會成員視為相對貧困人口。或者將一個國家或地區的20 %及其以下的最低收入階層定為相對貧困。鑒于內蒙古是欠發達地區，如果要制定相對貧困標準，建議將貧困線定在社會平均收入水平的1/3—2/5 為宜。如果標準定得過低，對縮小收入差距作用不大。如果標準定得過高，政府財力則無法承受。

二要突出市場性支持。變產業扶貧為產業助貧，把支持重點由人轉化為企業和各類新型經營主體，通過設立產業發展轉型扶持基金、強化金融支持和加大產業基礎設施建設等方式，發展壯大貧困地區產業，推動經濟長期可持續增長，做大蛋糕，夯實解決相對貧困的物質基礎。

四、推動實現由農村脫貧攻堅向鄉村振興戰略下的城鄉融合減貧轉變

2020 年以前，脫貧攻堅的重心主要是在農村。2020 年以后，相對貧困和多維貧困理念的運用，意味著貧困已經不再是固定的特殊群體，而是涵蓋城鄉的整體性社會階層，政策干預層面涉及多個部門。隨著城市貧困群體的顯著增加，加之低收入群體在城鄉之間的流動性不斷增強，容易使大量的貧困群體被排斥在救助范圍之外，因此需要統籌考慮城鄉一體的減貧問題。與此同時，還要把減貧戰略納入鄉村振興戰略，實現脫貧攻堅和鄉村振興的有效銜接。

一要建立城鄉一體化扶貧體制。首先要統一城鄉的貧困標準，這樣才能統籌城鄉的扶貧目標與治理機制，有效瞄準城鄉間流動的貧困群體和特殊非農業戶籍的務農群體。其次要將目前精準扶貧措施中的救助保障類措施劃歸社會保障部門負責，促進城鄉社會保障體系一體化，縮小城鄉社會保障水平差距。再次要將目前精準扶貧措施中的經濟發展類措施劃歸農業農村部門負責，并納入鄉村振興戰略框架下統籌安排。

二要將脫貧制度體系轉變為鄉村振興制度體系。隨著2020 年以后絕對貧困的消除，緩解相對貧困需要在鄉村振興戰略的框架內予以實施，脫貧攻堅的組織動員體系可以應用到鄉村振興戰略實施當中。一是參考中央統籌、省負總責、市縣抓落實的管理體制，構建自上而下的鄉村振興統籌管理體制機制。二是繼續向鄉村派第一書記，并通過外力引導培育本土人才。三是將東西部扶貧協作升級為東西部區域協作，在產業和公共服務方面建立對口援助和共享機制。

五、推動實現由外部幫扶為主向提升貧困群眾內生動力轉變

長期以來，扶貧工作以外部幫扶為主，在某種程度上幫扶政策容易產生“養懶漢”的現象。因此，2020年以后要正確處理外部幫扶和貧困群眾自身努力的關系，把扶貧重點轉向提升貧困群眾的內生動力，用人民群眾的內生動力來支持可持續脫貧。

一要引導貧困群眾樹立主體意識。采取系統性措施，從理念到落實，讓貧困群眾在項目選擇、設計、實施、管理、監督、驗收、后續管理全過程及每一個環節發揮主體作用，強化貧困群眾的主體意識和擁有感，最大程度地提升貧困群眾在脫貧攻堅中的獲得感，培育貧困群眾依靠自力更生實現脫貧致富的意識。

二要以促進人的全面發展的理念為指導。堅持以人的全面發展理念指導扶貧開發，著力提升貧困群眾教育、文化、健康水平和綜合素質，提振貧困地區和貧困群眾的精神風貌。充分調動貧困群眾自身的積極性和主動性，激勵和引導他們靠自己的努力改變命運，使脫貧具有可持續的內生動力。

三要引入市場機制推進“造血”式扶貧。脫貧攻堅既要“輸血”，更要“造血”。要建立“造血”機制，增強致富內生動力，防止返貧。扶貧開發的大量實踐證明，“輸血”式的扶貧只能管一時而不能管長久。要進一步引導相對貧困人口參加各類互助組織、營利和非營利組織，積極幫助他們擴展獲得各類信息和資源的途徑與方式。培養貧困群眾發展生產和務工經商技能，改變外在幫扶方式，創新各類更有利于調動貧困群眾參與的舉措，把扶貧脫貧和提高貧困群眾的自我發展能力有機結合起來，為扶貧開發提供新資源、新動力，讓更多的貧困群眾過上幸福生活。