我國高校預算績效管理體系研究

李學嶠 王淑新（教授）

（內蒙古交通職業技術學院計財處內蒙古赤峰024000）

一、引言

2012年，財政部發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》；2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》發布；2018年11月財政部發布《關于貫徹落實<中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見>的通知》，要求加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，提高財政資源配置效率和使用效益。以上規范為高職院校建立預算績效管理體制提供了制度基礎。近年來我國對教育的投入也在不斷增加，2019年我國在教育方面的支出為34 913.04億元，占國家總財政支出的14.62%；根據最近幾年綜合數據統計，我國高等教育的支出已占到總教育支出的30%。可見在高職院校內部進行教育經費的管理工作尤為重要。因此實施預算績效管理、規范對預算的內部控制，有助于創新和規范高職院校教育經費管理，優化高職院校核心資源配置，提高高職院校辦學質量和教育經費的使用效率。

當前高職院校預算管理仍然處在粗放型的階段，預算管理的主要工作僅是預算的申報和預算報表的編制，缺少對預算的執行調整和績效評價。目前學術界對于高職院校預算管理的研究非常廣泛，預算管理已經成為我國絕大多數高校需要面對的財務控制難題。而高職院校由于辦學時間相對較短、管理水平落后、信息化程度不高等多方面原因，預算管理問題尤為突出，特別是高職院校的預算收入中90%以上均來自財政撥款收入，如果對其支出的管理不到位、不合理，勢必會造成國家教育投入的浪費，甚至會產生貪腐問題。

二、高職院校預算管理的現狀

高職院校主要分為院、系兩層管理層級。學院層面，計財處負責學院整體財務規劃與預算審批，各系部主要負責各類行政、教學、實訓工作。每年年初計財處匯總各系部支出預算計劃，并參照此計劃對各系部的預算執行情況進行監控。在預算執行過程中，各系部獨立開展本部門各項活動，上報項目支出申請，在院級領導簽字批準后即可實施，在整個過程中，前期缺乏立項合理性論證、中期缺乏過程監督、后期也沒有績效評價，預算全過程缺乏管理。

（一）預算管理機構和制度建設缺失

高職院校預算管理的主要依據是《行政事業單位內部控制規范（試行）》中對“預算業務控制”的規定，但是由于政策宣傳不到位加之學校執行與監督力度不足等多方面的原因，使得一些高職院校對于預算的管理僅停留在文件層面。絕大部分高職院校均沒有設立預算管理委員會或者類似功能的部門，預算的審批與執行僅靠部門領導的“一支筆”。同時制度的建設也比較滯后，目前對于高職院校預算管理還沒有一個比較全面、系統的規范性文件。

（二）預算執行過程監管不到位

部門預算的審批是建立在預算合理性基礎之上的，但這并不能保證預算在執行過程中不會出現偏差。以部門資產采購為例，資產的采購申請和使用均在各部門，審批權在學院的領導層，采購執行由財務和資產部門負責。若監管不到位就會產生諸多問題：第一，由于部門預算的編制方法比較單一，基本上都是使用增量預算的編制方式，各部門為了花掉預算額度可能會重復購置，從而造成設備閑置和資金浪費。第二，參數的設定存在指向性，設備采購指定品牌、型號，招標文件限定投標人范圍，存在不合理、不合規的現象。第三，合同執行監管不到位，延遲供貨的現象非常普遍，甚至供應商所提供的貨物參數與投標文件參數指標出現明顯偏離。

（三）預算績效評價管理缺失

預算績效考核是預算管理過程中的重點也是難點，如何梳理績效考核流程、怎樣確立有效的績效考核指標以及考評結果的合理運用，都是預算績效考核亟待解決的問題。一些高職院校對于預算的績效考核工作接近于零，即使有相應的管理文件也基本停留在紙上或成為“墻上制度”，這與高職院校預算收入類型比較單一、“重決算、輕預算”管理方式有著直接的關系。學校內部沒有相應的預算績效評價管理措施，各級主管部門的監督管理也僅局限于對財務流程的合理性控制。

三、高職院校預算管理體系優化的途徑

（一）機構設計

預算管理優化首先要成立具有專業權限的機構，并根據特定的預算流程開展工作，同時在校內構建一個通暢的信息傳遞與反饋機制。以校長為組長，在計財部門、紀律監察部門、資產管理部門抽調業務骨干組成預算管理委員會，主要負責審核與批準各部門預算草案；在預算執行過程中進行監督與分析；在決算完成后，對各部門預算執行情況進行績效考核。各科室及教學系部成立預算執行辦公室，圍繞本部門發展規劃及年度計劃，編制本部門年度預算草案；制定預算績效目標，督促本部門按計劃執行預算方案；在預算執行出現偏離的情況時，編制追加或者減少部門預算說明，上報預算管理委員會審批。人事部門負責在年終參照預算管理委員會對各部門的預算績效考核結果制定獎懲措施。

（二）流程設計

高職院校的預算計劃總體遵循“以收定支”的原則，每年下半年學校計財處根據學生人數、學費標準以及交費比例測算出下一年度的學費收入總額。一般情況下，地方財政局通常以學校上繳國庫的學費收入總額作為指標下放的依據，所以學校也以下一年度學費預算收入總額作為下一年度支出預算總額。

1.預算分類。從部門類別上分，學校可以分為教學院系和機關管理部門兩類，從預算支出類別上可以將預算分為基本支出、基建支出以及學生教育支出。其中基本支出具有較強的剛性，諸如人員工資、水、電、暖以及日常辦公經費等，此類支出比較穩定，可以采用“增量預算”的編制方式。而基建支出不常發生且投資金額較大，主要取決于學校中長期發展規劃。學生教育支出主要發生在教學院系，又可以細分為實習支出、課時費支出、設備購置支出、學生活動支出、教師培訓支出等。

2.預算執行流程。高職院校應避免在預算流程上盲目追求“高大全”，科學、簡便的流程會更加有效。財務部門依據下一年度預算收入總額確定年度預算支出總額，人事部門根據教師人數及薪資標準確定人員經費支出，總務部門根據在校人數、房屋面積及使用狀況測算出全年的水、電、暖、維修維護以及基建費用。年度預算支出總額在扣除上述費用支出后，再留出10%左右的機動資金，剩余的就是全校可在各部門配置的預算總額。行政科室及教學系部嚴格按照本部門實際情況編制部門預算，以保證其必要性、科學性。預算管理委員會認真審議部門預算草案，根據項目的輕重緩急合理配置學校有限資源，科學設立預算支出績效考核指標及獎懲制度，將預算績效管理落到實處。預算管理流程方案見圖1。

圖1 高職院校預算管理流程圖

（三）評價設計

高職院校預算績效評價是未來預算管理工作的重點也是難點，要評價出資金的使用效率，分辨出高效和低效的資金支出，指導預算資金科學配置、提高資金使用效益。本文采用DEA模型進行評價。

1.模型選擇。數據包絡分析（DEA），可以在不確定生產函數具體形式的前提下，對多輸入、多輸出的決策單元進行有效評價。相對于其他績效評價方法，DEA模型能夠排除主觀因素的影響，使得評價結果更加客觀、科學。

（1）模型原理。假設有n個決策單元（以DMU表示），每個DMU都有m種類型的“輸入”，以及n種類型的“輸出”，分別表示該單元消耗的資源和生產的成果。xij表示第j個決策單元對第i種類型輸入的投入量，yrj表示第j個決策單元對第i種類型輸出的產出量。有如下規劃序列式：

所求結果θ值表示資源投入效率值，當θ=1時，表明此評價單元相對有效；當θ＜1時，表明評價單元相對無效。上述模型評價資源投入效率只是把決策單元分為有效和無效兩大類，無法進一步細分單元之間的差異，有時難以滿足績效評價的要求。因此本文引入Topsis方法。

（2）引入Topsis方法。構造兩個虛擬決策單元DMUn+1和DMUn+2，其中，DMUn+1表示最優決策單元，指標值分別取n個實際決策單元相應指標值的最小和最大值；DMUn+2表示最劣決策單元，指標值分別取n個實際決策單元相應指標值的最大和最小值。本文用Topsis方法解決相同效率值單元之間的排序問題。

2.決策單元。高職院校預算支出部門很多，按照功能劃分可以分為行政管理部門和教學院系，行政管理部門主要負責諸如財務、教務、科研等學校公共事務，其支出項目不直接作用于學生且支出金額剛性較大，研究其預算支出效率不具有太多的現實意義。所以本文將各個獨立的教學院系作為決策單元進行效率評價。

3.指標體系構建。根據DEA模型原理，構建各教學院系投入和產出指標。對于指標的選擇，既要求能夠科學地量化資源投入，還要合理地反映教育成果產出，同時兩者還要具有較強的相關性。本文構建評價指標體系如表1所示。

表1 院系資金投入產出效率評價指標體系

4.各教學院系資源投入效率評價。以某高職院校為例，將各個教學院系作為評價單元，以各院系近三年的各項數據作為基礎數據進行評價。傳統DEA模型的評價結果中出現了3個相對有效的決策單元，在引入Topsis方法后，能夠順利地對評價結果進一步分析，計算出每個決策單元的資源配置效率的高低（利用MAXDEA軟件進行求解），結果見表2。

表2 DEA分析結果（部分）

四、進一步的建議

在去行政化的大背景下，科學地實施預算管理，合理優化資源配置，對于高職院校而言具有重要的意義。但是由于管理基礎薄弱，高職院校想要建立一套行之有效的預算管理體制，需要做到以下幾點：

一是完善制度建設。制度建設是預算管理的根基，沒有相應的制度，預算管理就成了無源之水、無本之木。制度建設也不能盲目追求“高大全”，由于辦學規模與管理基礎的限制，過于繁瑣的管理制度并不一定適合高職院校，簡約而又行之有效的管理流程才更有利于學校的發展。預算管理委員會、財務、人事等部門各司其職、緊密合作才能共同提高高職院校預算管理工作水平。

二是合理進行預算績效管理。績效管理是現階段預算管理的重點也是難點，政策要求3—5年內基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理的一體化。在《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》指導下，進一步完善全面實施預算績效管理方式方法。

DEA模型可以評價各決策單元的相對資源投入產出效率，學校將其用以評價各教學系部的資源配置效率，相對于其他效率評價方法，優勢在于其客觀性、合理性。模型的評價結果可以作為領導績效考核的參考指標之一。但是DEA模型的評價過程完全依賴區間數據，投入與產出僅能依靠可量化的指標，可能會忽略資源投入的社會效益、可持續性影響。所以實施預算績效評價不僅要注重產出與成本，還要兼顧社會效益、可持續性影響等因素。

三是統籌發展兼顧重點。某高職院校2016—2018年的年終結算數據顯示，學校直接投入在各教學系部的經費僅占年度預算總額的11.5%，在扣除人員經費、基建、維修維護、水電費用之后比例才達到40%，可見學校在行政部門的資金投入一直處于較高的水平，特別是學校下設的成教學院和校辦企業所占用的資金比例偏高，財務數據顯示成人教育學院和校辦企業的資金投入基本與全校所有教學系部的資金投入持平，占學校總預算的10.9%。所以建議學校在未來應該進一步優化資源配置，縮減非教育教學類支出，將重心回歸到辦學主業上來。