持續(xù)優(yōu)化街道體制機(jī)制夯實(shí)超大城市治理底盤(pán)

文/珉 正

街道處于行政的末端和基層的頂端，是政府與基層的重要連接點(diǎn)，是基層社會(huì)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2014年市委推進(jìn)“創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)”一號(hào)課題將深化街道體制改革作為重中之重大力推進(jìn)。2016年，市人大常委會(huì)全面修訂《上海市街道辦事處條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例），加強(qiáng)基層治理法治保障。條例實(shí)施四年來(lái)，基層治理取得了一些進(jìn)展，也凸顯出一些新問(wèn)題，需要順應(yīng)形勢(shì)變化持續(xù)優(yōu)化。

創(chuàng)新突破，厚植基層治理新優(yōu)勢(shì)

條例的制定實(shí)施進(jìn)一步明確了街道職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)，建立了支撐上海基層基礎(chǔ)的“人、財(cái)、物”機(jī)制，夯實(shí)了基層治理法治基礎(chǔ)，取得了突破性進(jìn)展。

街道工作效能進(jìn)一步提升。街道工作重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會(huì)治理工作上。職能定位更加清晰，黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)，面向基層的服務(wù)管理體系逐步形成。

條塊關(guān)系進(jìn)一步融合。街道在地區(qū)社會(huì)治理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源整合作用得到有效保障和充分發(fā)揮，部門(mén)服務(wù)基層的工作機(jī)制進(jìn)一步做實(shí)，街道約請(qǐng)職能部門(mén)聽(tīng)取意見(jiàn)、解決問(wèn)題、反饋結(jié)果、接受監(jiān)督，條塊之間的響應(yīng)度、支持度明顯提高。

夯實(shí)基層的力度進(jìn)一步加強(qiáng)。通過(guò)重心下移，權(quán)力下放、資源下沉，街道的動(dòng)力、精力、能力、權(quán)力、財(cái)力得到了明顯提升，強(qiáng)有力地保障和推動(dòng)街道職權(quán)匹配，切實(shí)增強(qiáng)街道服務(wù)群眾的積極性、主動(dòng)性和有效性。

街道推進(jìn)社區(qū)自治共治的牽頭作用進(jìn)一步發(fā)揮。社區(qū)黨委切實(shí)發(fā)揮黨建引領(lǐng)、推進(jìn)社區(qū)共建共治作用。社區(qū)代表會(huì)議、社區(qū)委員會(huì)制度不斷健全，廣泛動(dòng)員社區(qū)居民和駐區(qū)企事業(yè)單位參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)公益事業(yè)，促進(jìn)社區(qū)民主協(xié)商，推動(dòng)解決治理難題，社區(qū)自治共治良性格局全面形成并不斷發(fā)展。

基層治理效能集中體現(xiàn)在全市“五違四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治、中小河道治理、道路交通違法行為整治、外環(huán)線(xiàn)內(nèi)煙花爆竹禁燃禁放、進(jìn)博會(huì)安保、垃圾分類(lèi)等市委市政府重點(diǎn)工作中，廣大街道發(fā)揮了積極作用。此次疫情期間，街道積極發(fā)揮基層網(wǎng)底作用，建立群防群控機(jī)制，堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，落實(shí)隔離觀察和健康管理責(zé)任，截至目前已累計(jì)完成30.8萬(wàn)人的居家隔離保障工作。

縱深推進(jìn)，迎來(lái)基層治理新難題

隨著條例實(shí)施向縱深推進(jìn)，超大城市基層治理面臨的新情況、新問(wèn)題、新難點(diǎn)也開(kāi)始凸顯。

新型條塊關(guān)系仍需進(jìn)一步鞏固完善。街道“五項(xiàng)權(quán)力”尚未全面落實(shí)，在人事考核和征得同意權(quán)上，一些職能部門(mén)主管的派出機(jī)構(gòu)落實(shí)還不到位；在綜合管理權(quán)上，一些職能部門(mén)主動(dòng)配合街道的意識(shí)還不強(qiáng)，有些事務(wù)下沉街道后缺乏必要的支撐保障；在規(guī)劃參與權(quán)上，有的職能部門(mén)尊重和保障街道行使權(quán)力的意識(shí)有待增強(qiáng)；在區(qū)域重大決策和重大項(xiàng)目建議權(quán)上，職能部門(mén)在征詢(xún)程序和方式上有待進(jìn)一步規(guī)范。部分條線(xiàn)部門(mén)針對(duì)街道的“責(zé)任狀”“一票否決”、工作排名等督查考核事項(xiàng)仍然較多，而塊對(duì)條的考核評(píng)價(jià)仍缺乏有效抓手。有的職能部門(mén)雖然隊(duì)伍已下沉，但執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)仍在區(qū)層面，需進(jìn)一步明晰職責(zé)邊界。街道“屬地責(zé)任”和“兜底責(zé)任”不斷強(qiáng)化，但有時(shí)處于“權(quán)力有限、責(zé)任無(wú)限”的境地。

街道職能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置仍需進(jìn)一步優(yōu)化。街道“6+2”機(jī)構(gòu)設(shè)置大幅減少了科室，但隨著精細(xì)化管理要求逐步提高，有些科室對(duì)口上級(jí)職能部門(mén)較多，任務(wù)較重。同時(shí)，從全市看，街道面積、人口規(guī)模存在一定差異，特別是郊區(qū)街道辦事處承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)有明顯的特殊性，但在行政編制、事業(yè)編制和社區(qū)工作者額度配置上，尚未體現(xiàn)出差異性和靈活性。此外，街道體制改革后，招商引資統(tǒng)一到區(qū)層面，街道優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的職能需根據(jù)新的發(fā)展形勢(shì)進(jìn)一步明確。

構(gòu)建社會(huì)治理“一張網(wǎng)”還需要進(jìn)一步形成合力。目前部門(mén)下沉至街道層面的系統(tǒng)少則幾十個(gè)、多則近兩百個(gè)，且登錄賬號(hào)多，數(shù)據(jù)重復(fù)多，無(wú)法共享應(yīng)用、沒(méi)有及時(shí)反哺基層，加重了基層負(fù)擔(dān)。不少系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)語(yǔ)言和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)不同，通過(guò)政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、政務(wù)外網(wǎng)、部門(mén)專(zhuān)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等不同“管道”連接終端，且標(biāo)準(zhǔn)不一、端口不一，要實(shí)現(xiàn)相互間的融合，障礙較多。

基層減負(fù)工作還需進(jìn)一步加大力度。下沉把關(guān)機(jī)制尚未很好做實(shí)，一些職能部門(mén)繞過(guò)準(zhǔn)入管理機(jī)制直接將事務(wù)下沉到街道。有的下沉事務(wù)沒(méi)有明晰工作職責(zé)邊界，導(dǎo)致協(xié)助責(zé)任變成了主體責(zé)任；有的事務(wù)下沉后缺乏必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作支撐。有的部門(mén)在檢查街道工作時(shí)還存在形式主義、痕跡主義傾向。

持續(xù)深化，凝聚改革發(fā)展新動(dòng)能

新時(shí)代新征程，需要精準(zhǔn)對(duì)標(biāo)中央關(guān)于街道體制機(jī)制改革要求，順應(yīng)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變化，及時(shí)回應(yīng)基層實(shí)踐發(fā)展需要，持續(xù)優(yōu)化完善街道辦事處體制機(jī)制，保持上海在全國(guó)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)。

持續(xù)調(diào)整優(yōu)化街道辦事處職能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置。回應(yīng)不斷發(fā)展變化的社會(huì)治理和公共服務(wù)需求，以“優(yōu)化”“強(qiáng)化”為方向，進(jìn)一步完善街道辦事處相應(yīng)的職能定位。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境職能。有必要結(jié)合實(shí)際，在機(jī)構(gòu)設(shè)置中，推動(dòng)各區(qū)在自設(shè)機(jī)構(gòu)限額內(nèi)設(shè)置營(yíng)商環(huán)境辦公室，或在相關(guān)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)加掛牌子，切實(shí)做好安商穩(wěn)商工作。強(qiáng)化街道綜合管理職能。街道綜合管理職責(zé)以往主要落在網(wǎng)格化管理中心，主要針對(duì)城市管理、綜合治理、公安非警情類(lèi)，有必要根據(jù)全市正在推進(jìn)的“一網(wǎng)統(tǒng)管”新重點(diǎn)，進(jìn)一步明確將來(lái)由城運(yùn)中心具體承接綜合管理職責(zé)。強(qiáng)化應(yīng)急管理職能。總結(jié)固化疫情防控期間經(jīng)驗(yàn)做法，通過(guò)地方立法進(jìn)一步明確將應(yīng)急管理融于街道辦事處日常管理，規(guī)范應(yīng)急管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)街道應(yīng)急物資、隊(duì)伍和公共財(cái)政的保障力度，提升街道辦事處應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防和處置能力。

依法明確街道辦事處綜合執(zhí)法主體地位。2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》，明確推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。7月24日，本市召開(kāi)完善街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新工作部署會(huì)議，印發(fā)《關(guān)于完善街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制整合街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理服務(wù)資源的實(shí)施意見(jiàn)》，要求逐步推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量下沉，組建街道綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。有必要進(jìn)一步明確賦權(quán)事項(xiàng)、執(zhí)法流程、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)法程序和執(zhí)法行為，確保放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督。

依法推進(jìn)基層數(shù)據(jù)有序共享。推動(dòng)將地理庫(kù)、人口庫(kù)、法人庫(kù)等基礎(chǔ)信息逐步下放、按需共享，為街鎮(zhèn)、居村精細(xì)化治理和精準(zhǔn)化服務(wù)提供支撐。依托城運(yùn)中心和城運(yùn)相關(guān)系統(tǒng)，及時(shí)反饋、聯(lián)動(dòng)處置街鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，為街鎮(zhèn)解決治理頑癥提供支撐；加快整合部署在街鎮(zhèn)層面的信息系統(tǒng)，規(guī)范基層信息數(shù)據(jù)采集和核查，優(yōu)化基層臺(tái)賬報(bào)表填報(bào)，持續(xù)提升社區(qū)治理智能化水平。

大力推進(jìn)街道減負(fù)增能。明確上級(jí)部門(mén)不得以簽訂“責(zé)任狀”、分解下達(dá)指標(biāo)、考核驗(yàn)收等方式將工作責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給街道承擔(dān)，明確除中央和市委有明確要求外，各部門(mén)不得以任何形式對(duì)街道設(shè)置“一票否決”事項(xiàng)，明確梳理工作職責(zé)清單，進(jìn)一步落實(shí)職能部門(mén)將事務(wù)交由街道承擔(dān)的準(zhǔn)入制度。