淺談我國地方政府債務管理問題與政策建議

劉力

【摘? 要】債務是許多國家與地方政府面臨的共同問題，債務并不是一件可怕的事情，相反，適當的債務和良好的債務管理，能推動經濟的更好發展。但是不當的債務管理造成債務風險偏高，會對經濟、社會帶來一系列問題。地方政府的債務具有自身的特點，因此，在管理方面也存在一定的特殊性。論文從地方政府債務現狀出發，分析其中存在的問題，并提出相應的建議。

【Abstract】Debt is a common problem faced by many country and local governments. Debt is not a terrible thing. On the contrary， proper debt and good debt management can promote better economic development. However， improper debt management results in high debt risk， which will bring a series of problems to the economy and society. The debt of local government has its own characteristics， therefore， there are certain particularity existing in the management. Starting from the current situation of local government debt， this paper analyzes the problems existing in it and puts forward corresponding suggestions.

【關鍵詞】地方政府;債務;管理

【Keywords】local government; debt; management

【中圖分類號】F812.5? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2020）08-0005-02

1 引言

目前，我國多數地方政府都存在大量地方債務，這與《預算法》的規定有一定的背離。這些債務的存在，是由許多因素造成的，地方債務也是一把雙刃劍，地方政府進行借貸，通過資金投入對當地經濟發展進行支持，或發展當地公共設施等公益事業，都有利于地方的發展。但是，不當的債務管理以及無節制的借貸，會造成嚴重的債務問題，這一問題的存在對地方政府部門帶來嚴重的財政風險，地方債務規模的不斷擴大以及債務的積累，最終會對國民經濟發展、政府公信力以及社會安定都帶來一定的挑戰。

2 我國地方政府債務管理的現狀及存在的問題

2.1 債務數量龐大

目前，我國地方政府債務存在的最大問題就是債務數量龐大。根據財政部官方網站的最新公告，截至2020年5月末，全國地方政府債務余額242075億元。其中，一般債務126115億元，專項債務115960億元;政府債券240186億元，非政府債券形式存量政府債務1889億元。而2018年末我國地方政府債務余額約18萬億，中央政府債務約15萬億，可以看出近幾年地方政府債務有增無減，并且呈現一個極大的規模。

2.2 債務增長快，政府壓力大

在當前債務規模較大的基礎上，我國地方政府債務仍然呈現快速增長的狀態。以2010年到2013年三年的增長率為例，2010年地方政府債務為6.71億元，2013年增長到10.89億元，三年增長率為62.3%，然而從2010年到2020年，十年時間，地方政府債務直接翻了一倍多?？焖僭鲩L的債務，對地方政府部門帶來極大的壓力。同時，債務存在于我國各級地方政府部門，包括省級、市級與縣級，甚至縣級地方政府部門的債務是增長最快的，與此同時，地方政府部門財政收入的增長，卻要緩慢得多。收支不平衡，導致地方政府壓力日益增長。

2.3 債務資金投向單一，收益較小

地方政府部門借貸資金投向主要是用于基礎設施建設與公益事業，如文體事業等，這些建設往往收益小，并且收益需要較長時間才能實現，這就導致地方政府難以通過債務資金投資收益來償還債務。而一個地方的發展，又離不開公益事業的發展，地方政府面臨巨大壓力，在財政收入增長緩慢的前提下，為了地方各項事業的發展，進行一系列借貸，導致入不敷出。

2.4 舉債主體存在不合法行為

按照我國《預算法》規定，在許多情況下，地方政府不能進行債務舉債。但是地方政府為了滿足各項事物的支出，因此，往往打法律的擦邊球，利用多個主體進行舉債，導致舉債主體存在諸多不透明的現象。目前，地方政府部門進行舉債的主體涵蓋各個單位等，包括融資平臺、政府部門和各個機構、經費補助事業單位、國有企業、公共事業單位等。同時，我國地方政府債務來源種類多，具有一定的隱秘性，不夠公開和透明，甚至在部分地方政府存在兩手賬，即一份公開的登記造冊的公開債務，一份隱秘債務，隱秘債務往往難以估算，加劇了地方政府債務管理的風險。

3 導致地方政府債務管理問題的原因

3.1 地方政府追求政績，盲目借貸

我國地方政府在進入21世紀之后，之所以出現了大規模地方債務，最主要的原因是地方政府為了追求政績，而導致盲目借貸。部分地方政府部門缺乏科學規劃，為了政績，也為了更好地與其他地方政府展開競爭，根本就沒有考慮當地經濟發展的客觀條件，沒有結合當地經濟發展的實際。而是為了政績，一味地搞面子工程、形象工程，導致大量不必要的政府投資。如前幾年多地風行的文化古城，結果各地沒有從自己當地的文化特色、歷史傳統出發，統一規模建設所謂“小故宮”“小清明上河圖”，投入大量財力、物力、人力，最后在工程完成之后，無法吸引游客的目光，最終導致投資難以收回，浪費了大量資金。

3.2 市場幾乎無條件為政府提供借貸

我國是社會主義國家，即便近年來國家大力發展市場經濟，鼓勵各大中小企業的發展，鼓勵金融市場更多地把優惠、紅利傾斜中小企業，但是在金融市場，尤其是各大銀行，最心儀的客戶仍然是政府。各大銀行都愿意將貸款發放給政府，并且愿意成為政府的擔保，這一做法導致政府借貸幾乎無門檻、無條件限制，進一步刺激了政府的無序借貸。

3.3 政府需要大力建設公共設施

當前，政府確實有借貸的需求。隨著時代的發展以及人們生活水平的提高，我國發生了翻天覆地的變化。人們日益增長的物質與文化生活需求，都要求地方政府大力改善公共設施，發展文化、旅游等公共事業等。以某地地方政府為例，其在短短五年時間，建成了五條地鐵線，這些舉動的確促進了城市經濟的發展以及人們生活水平的提升，比起之前提到的政績工程，這些公共設施是有必要進行的。但是類似于地鐵這樣的公共設施建設，需要非常龐大的政府投入，地方政府僅靠財政收入難以進行，這就促使地方政府不得不進行借貸。

4 促進地方政府債務管理改革的策略

4.1 大力推動經濟發展，增加地方財政收入

地方政府支出需求與地方政府收入不成正比，是導致地方政府大力進行借貸的主要原因。但是，所有債務都是需要償還的，地方政府必須大力開源節流，以增加財政收入，減少借貸，否則會造成地方債務持續增加，對地方政府造成不可逆轉的風險與壓力，最終甚至導致地方政府破產，失去公信力。因此，地方政府要從當地經濟客觀發展規律出發，順應時代乃至整個國家及全球經濟發展趨勢。努力發掘當地發展特色，引進人才，發展高新技術，推動當地經濟的發展。

4.2 國家要完善法制體系

國家要加強法制建設，推動《預算法》《債法》等法律法規的健全，保證地方政府在進行借貸時有法可依。中央政府要加強對地方政府預算管理的引導，對地方政府的舉債規模、舉債結構、舉債用途等進行詳細的審核與監督，對于打法律擦邊球的行為也要堅決制止。

4.3 引進人才，提高預算管理能力

由于部分地方經濟發展差，難以吸引優秀的預算管理人才，但是地方政府財務管理需要專業人才進行規劃與管理。一是因為原有的債務比較龐大，不進行規劃和管理將會導致惡性循環，造成嚴重后果;二是對于未來經濟財務的計劃，只有有了良好的財政預算計劃，才能一步步減少借貸規模，推動地方財政良性發展。因此，地方政府要提高人才待遇，引進一批優秀的財務人才，對過往的債務進行梳理，制定償還計劃，并對今后的預算進行更科學的編制。

4.4 優化債務結構

地方政府要優化債務結構，目前地方政府的債務基本是長期債務，年限較久。要想完善債務管理，應該采取短、中、長期債務相結合的債務模式。同時，合理控制風險，按照借貸資金的需求，有針對性進行規劃，進一步減少利息的支出，對一些收益高、周期短的資金支出，可以使用短期借貸，而對一些收益少、周期長的資金支出，可以適當延長借貸周期。

5 結語

我國地方政府債務規模雖然很大，但是尚處在一個整體可控的范圍內。解決地方政府債務問題，不僅要靠國家加強對地方政府債務的監督、引導，還需要各級地方政府自身從根本上來解決。要積極向新型投資、新興消費和“一帶一路”的新三駕馬車靠攏，同時，大力發展PPP項目，實現多元化融資。此外，要開源節流，增加收入，減少不必要的支出，引進人才，加強債務管理，優化債務結構，才能擺脫巨額債務帶來的發展限制。

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