新預算法下行政事業單位績效管理與績效評價

李珊珊

摘 要：預算績效評價是行政事業單位的重要工作，能有效提高單位財務管理合理性。2015年實施新預算法對事業單位預算管理提出全面規范的要求，總結我國財政發展成功經驗，體現國務院深化財稅體制改革的邀請券，是推進預算管理科學化、法制化的重要舉措，是建立現代財政制度的必然要求。隨著新預算法的提出，對事業單位績效評價提出更高的要求。目前我國行政事業單位績效評價采用方法存在一些問題，導致績效評價出現與實際脫軌情況。對新預算法下行政事業單位績效評價問題進行分析，探討行政事業單位預算績效管理的有效對策。

關鍵詞：新預算法;行政事業單位;績效管理

預算管理是財政管理的核心，黨的十八屆四中全會提出推進依法治國，財政預算管理要遵循國家預算法開展。2014年十二屆全國人大常委會通過《關于修改<預算法>的決定》，頒布新預算法在2015年實施，相比原預算法，新預算法增加到101條，立足于國家治理體系的構建，從市場經濟下公共財政改革對預算管理要求出發修訂，新預算法在增強部門預算完整性，強化預算規范性，增強預算管理的精細化等方面發揮重要作用。依法治國下新預算法實施對行政事業單位預算管理核心開展財務管理工作提出更高的要求。目前行政事業單位財務管理存在許多問題，主要包括預算編制不嚴密，會計核算不嚴謹，政府采購管理有待加強等，行政事業單位如何對財務績效管理，識別發現管理工作中的問題，按照新預算法改進成為亟待研究的重要問題。

一、行政事業單位財務預算績效管理相關概念

行政事業單位是行政與事業單位的統稱，很多政府部門行政事業單位不分，行政事業單位對預算執行主要關注資金，資金活動由資金收支組成，行政事業單位通過對收支把控做到厲行節約。行政事業單位主要財務管理工作是對有關資金預算及分配使用，必須做到定期編制財務報表，同相關數據財務分析為其他事業單位統籌安排提供依據[1]。績效管理是針對行政事業單位制定目標與獲取結果過程，現階段財政部頒發《績效評價管理辦法》表明，預算績效評價是事業單位依法根據單位實際推出完善的評價方式，通過評價指標判斷預算績效情況。預算績效評價是所有人需參與管理項目，預算業務管理針對預算決策執行進行管理，對事業單位決算審核，預算業務管理目的是為編制單位決策進行判斷。預算管理執行單位目標是給予預算執行各項資料。事業單位財務部門工作內容是為制定績效評價標準制度，針對夏季財務機構績效評價工作管理，對其績效評價管理情況綜合評估，根據評估結果給出建議[2]。預算部門工作為擬定部門績效評價制度，安排績效評價工作內容，將評價結果發送給財務部門，根據提出反饋意見對預算管理情況改進。

預算績效評價指標是預算績效管理主要內容，分為共性與個性方面。個性指標是依據單位實際制定，預算績效評價方式分為比較法，成本效益法，最低成本法與因素分析法等。比較法是對比歷年預算目標結果，對比各部門預算目標結果。成本效益法通過對比單位某段時間預算支出金額與獲取收益實現評判預算目標。最低成本法用于無法計量，可對同類對象，主要與實施成本對比。因素分析法是用于預算目標與實際情況因素分析的方法。公眾評判法是以專家評估等方式評價預算目標實現情況。

二、新預算法對事業單位財務管理的影響

原預算法頒布于1994年，為加強對政府預算管理，國家對各領域制定系列法律，如《預算實施法條例》等，由于預算法頒布于我國市場經濟體制發展初期，法規具有計劃經濟體制特征，原預算法適合當時情況，隨著環境的變化，原預算法不足日益凸顯，主要體現在預算原則欠缺，審批權限不具體，編制標準粗獷等[3]。2014年歷經兩屆全國人大四次審議預算法修正案，頒布新預算法的改進體現在確立新口徑預算體系，規范地方政府債務管理風險，審查監督機制更加務實。新預算法主要變化包括完全政府預算體系，改進預算控制方式，完善轉移支付制度，硬化預算支出約束。新預算法頒布對行政事業單位財務管理帶來了很大影響，主要體現在促進單位加強預算管理，促進事業單位預算管理精細化，促進財務人員加強學習。行政事業單位是社會地位特殊的單位，承擔公共事務管理服務職能，同時參與經濟建設。事業單位出現預算編制不全面現象，預算管理制度不斷深化改革。新預算法規定將財政收支納入政府預算，新預算法執行方面有了明確防蠟依據，促使單位健全預算管理體系。

要想做好全面預算管理，事業單位要做到全員參與、全程管理，預算編制、執行、調整及考評等過程進行流程化管理。加強內控，做到預算精細化管理。我國預算收支編制按功能分兩套主要體系，財政預算公開按功能分類，新預算法在政府支出上按功能性分類后按經濟分類。目前行政事業單位執行預算往往采用兩張皮對策，對上繳數據粉飾處理，新預算法采用功能與經濟分類管理，使得兩張皮的做法難以執行。行政事業單位在新預算法嚴控下需做好校對預算，根據財政要求編制財政部門預算。要保證做到早規劃、早實施原則。事業單位要實事求是，根據自身發展落實主要工作任務[4]。新預算法規定決算草案應與預算對應，按調整預算數列出，公共預算支出應按功能分類編列，提及決算草案與預算對應為滿足人大審查，各部門決算中按預算口徑轉化，要做好日常會計核算工作。新預算規定要求會計核算按功能與經濟分類核算，全面反映事業單位財務狀況下兼顧核算精細化。通過會計信息化軟件設置會計科目及核算主體滿足財政監管多維需求，兼顧便于資源配置的責任。

三、行政事業單位預算績效管理中的問題

行政事業單位改革是國務院改革關注的焦點，由于制度不完善及習慣做法影響，預算執行存在很多不科學規范情況，政府財政資金被挪用浪費事件屢見不鮮，新預算法實施后，行政事業單位內部財務風險管理很多工作方法調整，預算績效管理中存在的問題包括預算績效管理環境不夠完善，科學化精細化水平較低，績效評價指標體系不科學等。行政事業單位預算績效管理重視不足，雖然行政事業單位預算編制引入績效管理理念，但很多事業單位領導員工對預算績效管理缺乏足夠重視，認為預算編制是財務部門的工作，僅重視預算資金申請，缺乏共同協作的意識。預算績效管理評價制度不完善，政府績效管理缺乏政策指導，缺乏績效報告等制度框架，績效管理隨意性較大，推行考評廣度深度易受到影響。事業單位財務隊伍建設薄弱，事業單位大多數財務部門領導非專業出身，財務人員專業素質不夠，涉及職業判斷的績效評估難以掌握。

目前行政事業單位預算大多處于粗線條管理，目前部分單位預算編制口徑不統一，部分資金游離于預算外，編制預算失去綜合預算的意義。基本經費類款項不夠細化，有標準的與單位實際情況不符，按標準難以執行。基本支出涵蓋范圍不夠全面，項目預算未對具體申報格式標準詳細要求，申報項目對立項依據，預期效果有要求，但由于無量化約束指標，項目上報無具體內容要求，往往為財務部門造成矛盾。評價項目由于不透明程序，造成預算單位拿到項目非預算單位完成必做項目。挫傷業務部門上報項目預算的積極性。財政部出臺《財政支出績效評價暫行辦法》等相關制度，由于事業單位推出績效評價較晚，績效評價制度不夠完善。財政支出績效評價辦法對評價主體缺乏合理界定，評價結果大打折扣。設計考評指標大多為定性指標，覆蓋內容不夠全面，直白指標不明確，未考慮單位業務實際實行分類評價，不知道具體如何評價與參照標準。不具有實用性，無法發揮績效考評在過程中的糾偏功能，評價結果更多是對財務狀況考評。績效評價無法達到應有效果。

四、新預算法下事業單位預算績效管理對策

新預算法對行政事業單位財務管理提出了新的要求，要加強預算績效管理是行政事業單位依法行政的必然要求，是深化財政改革的內在要求，是科學化精細化預算的出發點。當前單位預算績效管理中存在許多問題，無法滿足新預算法的要求。要通過創造良好預算績效管理環境，提高預算科學化水平，科學完善預算績效評價體系等措施完善事業單位預算績效管理，適應新預算法對事業單位財務管理的要求。通過組織部門對事業單位領導舉辦專題講座及相關預算績效管理辦法培訓，提高事業單位領導對預算績效管理的重視，取得領導對預算績效管理的支持。健全預算績效管理制度建設是預算績效管理實施的關鍵，《預算法》等相關制度對事業單位預算績效管理有相關要求，必須結合事業單位實際健全單位績效管理制度。財務隊伍素質決定預算績效管理實施效果，有好的組織架構缺乏高素質的隊伍無法落實執行，必須建立具有專業素質的優秀高效人才隊伍，加強事業單位財務隊伍建設，確保單位預算績效管理工作有序高效開展。

預算科學化是推動預算績效管理建設的基礎，事業單位編制預算要抓住預算編制的龍頭，提高部門預算編制科學性。收入預算按全口徑要求，支出預算結合部門年度計劃充分體現業財融合，把預算細化到具體款目，對項目支出預算將績效管理關口前移，編制項目預算明確預算單位項目考核標準，使單位按相關考核標準細化項目預算。必須注意目標設置切合實際，要求目標是項目涉及范圍內，結合預算單位長遠目標，保持預算持續性，堵塞預算單位年度項目資金浪費，提高財政資金使用效益。

預算績效評價體系科學性是預算績效管理開關的前提，由于事業單位業務提供公共產品服務，不能像企業看到經濟效益，難以用簡單的成本及效率等指標評價。結合事業單位績效評價體系現狀，采用澳大利亞預算績效管理模式，賦予各部門靈活性，對事業單位根據提供公共產品服務特性，分步驟建立健全科學的預算績效評價體系。將單位年度重點任務等緊密聯系項目為考評主要對象，計算項目實施最優質值作為標桿制定評價指標。選擇單位預算管理績效考評指標，盡量量化具體，增強預算績效管理考評可操作性。財政部門應針對事業單位產品特性制定共性考評指標，提高財政資金使用效益。

結束語：

科學有效的預算績效管理可以促使事業單位節約資金，使事業單位提供更好的公共產品服務，實現財政資金分配科學性。陽光財政要求績效指標公開量化，使經濟云心行為規范，充分發揮預算績效管理優化資源配置的效應，提升事業單位公共服務能力，推動社會經濟健康發展。

參考文獻：

[1]敖愛玲.新預算法下“三公”經費預算執行問題研究[D].華南理工大學，2018.

[2]戴震.新預算法實施后縣級政府預算管理問題研究[D].山東大學，2017.

[3]周峰.新預算法視角下行政事業單位財務管理問題的研究[D].首都經濟貿易大學，2015.

[4]張君.部門預算績效管理研究[D].東北財經大學，2014.