中國城鎮化與產業結構變遷研究

顧天竹 劉浩 姜鴻運

摘 要：在國內城鎮化發展速度減緩的背景下，農村人口轉移與勞動力非農就業對推動城鎮化可持續發展具有構成性功能，在產業結構視角下對實施鄉村振興戰略也具有積極作用。利用中國人口普查分縣資料、中國城市統計年鑒以及中國國家統計局數據，梳理了我國1978年至2018年城鎮化發展與產業結構的時序變遷，分析了新型城鎮化發展與非農產業結構之間的關聯性，提出推動城鎮化可持續發展道路需以城市為主導，創造低技能勞動服務就業機會，吸引農村非農勞動力轉移，促進包容性就業增長的發展趨勢，為現階段我國城鄉統籌發展戰略提供參考建議。

關鍵詞：城鎮化;產業結構;低技能服務;非農就業

中圖分類號：F061.3? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：2095-7394（2020）03-0057-10

一、引言

自1995年起，中國城鎮化進入高速發展階段，現已取得階段性進展。根據國際經驗，城鎮化率在30%～70%間的增長速度很快;之后，則會進入緩慢發展甚至停滯階段。[1]目前，國內城鎮化發展正處于瓶頸期。一方面，城鎮化對國內人口結構、城市規模、產業結構和勞動力就業趨勢等均產生深遠影響。2014年后，農村16～19歲人口（最主要的新增進城人口）開始減少，而40歲以上的返鄉人口還在繼續增長。雖然當前城鄉人口結構仍保持平衡，但未來城市將面臨嚴重的勞動力資源匱乏。另一方面，為了縮小城鄉收入差距，實現規模經營和提升農民職業發展前景，最終需要依靠農民數量的減少;否則社會支付給農業和農民的產出比例會隨著經濟的增長而下降，最終必然會使農民的相對收入下降。[2]由于勞動成本上升、低端產品出口競爭力下降以及農村剩余勞動力轉移不充分等原因，我國第二產業就業人數和所占比重在2012年之后逐年下降，造成勞動密集型產業比重逐年減少，開始向資本密集型轉變。[3]依托勞動密集型產業吸納農村勞動力的模式早已發生了根本性轉變，目前由第二、三產業構成的混合型產業結構更具競爭力。參照發達國家產業結構變遷規律，我國城市服務業的快速擴張仍是農村低技能勞動力轉移和加快城鎮化的主要動力源泉。而推動城鎮化發展也會促進第三產業發展，創造對低技能勞動力的引致需求。[4-6]相比人口聚集度不高的農村地區，城鎮通常擁有更高的人口密度和龐大的商品服務市場，勞動分工足夠細化，服務業細分種類和從業人員也就越多，這為城市發展低技能勞務性服務業提供了良好的條件，同時也更容易帶動提高居民的個體收入水平和時間機會成本，從而刺激服務型消費需求的增長。

在國內城鎮化速度減緩的背景下，本文通過研究城鎮化發展和低技能勞務服務業之間的關系，檢驗低技能勞務服務業的擴張能否提升城鎮化水平和推動城市經濟增長，并預測未來城市通過服務業擴張來吸納更多農村轉移勞動力在城市非農就業的變化趨勢，為城市轉移剩余勞動力、創造非農就業和推動城鎮化可持續發展提供現實路徑。

二、城鎮化發展歷程

自1978年中國實行改革開放以來，中國城鎮化水平不斷提升。國內城鎮化發展可分為五個階段：短暫發展階段（1949—1957年）、波動發展階段（1958—1963年）、停滯階段（1964—1978年）、快速發展階段（1979—1995年）和極速發展階段（1996年至今）。[7]各階段的特點可以概括為：過程波浪起伏;進度落后于世界水平;長期滯后于工業化;早期以中小城市為主;以政府推動為動力;區域發展不平衡。[8]而區域間發展矛盾、不平衡現象，是中央政府所實行的經濟體制改革與各轄區間的標尺競爭造成的。[9]各地方政府限制了市場機制發揮更多作用，片面地追求城鎮化發展速度，而忽略了社會與經濟、城鎮化與產業應同步均衡發展。[10]反觀城鎮化水平較高的英國、德國等西歐國家，強調以市場為主導實現城鎮經濟的產業化發展，充分發揮市場的資源配置作用，也注意發揮政府的宏觀調控能力。而美國則強調城鎮化發展應完全由市場主導，政府應較少地采取行政手段進行干預或調控，這種過度放任式的城鎮化發展模式也暴露出巨大的問題。中國城鎮化發展模式應從國外兩種城鎮化模式中汲取經驗和教訓，不發展單一模式，而是從各地區的實際需求出發，發揮區域內的比較優勢，因地制宜。[11]

1978—1995年之間，中國農村人口增長速度緩慢，但農村人口占城鄉總人口的比例極大，所以當計劃生育政策的滯后效果發揮作用時，農村出生人口規模將進一步縮減。如圖1所示，自1995年農村人口達到8.59億的頂峰后，增長的趨勢開始下滑，到2016年僅為5.77億。而1978年城鎮人口僅有1.72億，在之后的40年間持續增長，于2010年達到6.70億，幾乎與農村人口持平，之后又逐漸拉開差距，在2016年達到了8.13億。世界人口結構數據顯示，目前全球范圍內有超過40%的城市人口，而且依舊保持著較高的增長速度。1970年，發達國家的城市居民為6.95億，而發展中國家為6.66億;但是到1985年，發達國家的城市居民只有8.49億，而發展中國家增長到11.64億。發展中國家人口的高增長率是其城市化進程加速發展的重要因素。因此，中國要實行開放的生育政策，繼續維持人口的高增長率，為城市發展提供必要支撐。[12]

在人口自然聚集以及相關政策扶持的背景下，中國城鎮數量在過去20年里大幅度增長。在1978—2017年間，地級區劃和縣級區劃分別從310個和2 653個增加到了334個和2 851個，其中，地級市從98個持續增加到了294個，縣級市則從92個快速增加到了1996年的445個，之后再逐漸減少到363個。從縣級市和地級市的數量變動狀況來看，我國城鎮化發展開始側重提升質量。近年來，中國城鎮化進程中出現了大規模及超大規模城市迅速膨脹、中小城市和小城鎮相對萎縮的兩極化現象。經檢驗，在促進居民消費、加大政府公共服務供給和縮小城鄉差距的條件下，大規模提升城鎮數量能夠推動中小城鎮的質量發展，但這并不能有效解決城鄉的兩極化問題。[13]鑒于我國進入城鎮化發展的新階段，城市規模所發生的巨大變化，國務院印發《關于調整城市規模劃分標準的通知》，對原有城市規模劃分標準進行了調整。其中，新的城市規模劃分標準以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔。1978—2017年城市數量變化情況如圖2所示。

我國城市總人口和土地面積雖然在持續擴張，但相較于城市總人口的增長速度，土地面積的擴張速度遠高于人口增速，這造成在2010—2016年期間城市人口密度大幅度降低。除了農村人口遷入城鎮以外，城鎮區劃調整也是提高城鎮化率的主要措施之一。當某一農村地區被臨近城市所吸納，使得區域內農民轉變為城鎮戶籍，這種城鄉之間的區劃調整屬于農業人口的“就地城鎮化”。自1978年以來，城鎮化發展過程中統計共有增量53%的城鎮新增戶籍人口屬于“就地城鎮化”。[14]這也為今后的可持續發展道路埋下眾多隱患：土地政策兩難、土地功能負荷過重、宏觀發展目標間沖突等。[15]與人口自發向大城市聚集的發展模式相比，農村土地被過度城鎮化會導致統計意義上的城鎮人口密度迅速降低（到目前為止，城市人口聚集使得城區中心地帶的人口密度仍然在不斷提高）。但隨著城鎮化研究的不斷深入，可以得知最優城市人口密度約為1.30萬人/km2，這一標準為今后協調推進集約型城鎮道路提供理論依據。[16]1994—2016年地級市及以上城市規模變化情況如圖3所示。

2003年，城鄉統籌發展戰略的實施減緩了我國城鎮化發展速度，在人口老齡化日益嚴重、人口紅利減少的背景下，勞動人口作為促進區域經濟增長的重要力量，成為各地區競相吸引的寶貴資源。而人口聚集具有顯著的經濟增長效應，對改善地區的人口年齡結構、就業結構和區域產業結構起著重要作用。[17]受城鎮區劃調整的影響，多數城鎮因缺少具有比較優勢的產業作為支撐，經濟一直處于低速增長狀態。當前城鎮化發展模式沒有真正地解決農村剩余勞動力問題，長期下去既不利于城鎮化的可持續發展，又無法有效配置更多資源來實現鄉村振興。

三、產業結構時序變遷

在20世紀80年代以前，我國實行計劃經濟體制，這一制度下的三個經濟問題都是由政府決定：生產什么、怎樣生產和為誰生產。計劃經濟雖然促進國內經濟增長，但也限制了城鄉間人口的自由流動。同時，農村地區生產和經營模式的單一性一度使得農業生產效率難以提高，造成了城鄉經濟的差異化增長。1978—1999年間，我國城鄉收入差距對經濟增長的長期效應由正向負平滑轉換;1999年后，城鄉收入差距對實際經濟增長產生阻滯作用，且負效應呈逐年擴張趨勢。[18]這一時期產業結構差異逐步擴大，產業結構變動也成為了我國城鄉收入差距擴大的原因之一。20世紀90年代以前，家庭聯產承包責任制大幅度提升了農業生產率和勞動積極性，因此農業發展潛力的釋放也促進農業就業人數的持續增加。如圖4所示，第一產業就業人數在1991年以前不斷增加，1991年就業人數達到峰值3.91億，此后逐漸減少;1996—2002年間，就業人數短暫回升，從3.48億增長到3.66億;2002年至今就業人數持續下降。第二產業就業人數在1978—1998年間持續增長，在1998年達到1.66億后開始略有減少，并于2002年降至1.57億后反彈;2002—2012年就業人數持續增長，但從2012年達到2.32億后開始逐年減少。第三產業就業人數自1978年改革開放以來持續增長，2012年后就業人數增速接近前30年就業增速的兩倍。從圖4可以看出，1978—2017年這40年間，三次產業就業人數分別從2.83億、0.69億、0.49億變動為2.09億、2.18億、3.49億。從三次產業的人口就業趨勢所呈現出的變動規律來看，人口就業已經向第三產業集聚，以第三產業為主導的產業結構升級正面臨巨大的機遇和挑戰。

1982年9月，黨中央將計劃生育政策定為我國的一項基本國策，旨在有計劃地控制人口，提倡晚婚、晚育、少生、優生。計劃生育政策對我國的人口結構產生了深遠的影響。在經歷了勞動人口規模持續擴大、創造了大量人口紅利之后，目前，我國已經出現了少子化與老齡化并存的現象。21世紀初，第一批 20世紀80年代出生的獨生子女已到適婚年齡，政府開始放寬生育政策。2015年10月，國家放開二胎生育政策，這一政策的實施將有助于緩解我國人口老齡化的趨勢，預計到2030年我國人口結構逐漸年輕化，呈現出成年型人口年齡結構。[19-20]但從長遠影響來看，計劃生育政策將中國人口出生率維持在一個較低的水平上，適齡人口生育率的下降也會直接導致未來勞動人口的減少。低生育水平的巨大慣性對我國中長期勞動力市場具有不可逆轉的影響。[21] 雖然二胎政策在一定程度上減緩了未來城市勞動力缺失的壓力，但如何維持人口出生率和勞動力市場需求之間的平衡仍需探索和實踐。

三次產業的就業數量各占總就業比重的變化趨勢如圖5所示。從統計情況來看，1978—2017年，三次產業就業比重分別從70.53%、17.30%、12.18%變化為26.98%、28.11%、44.91%。第一產業就業比重自1978年以來持續下滑;第二產業就業比重呈現出波動性，在到達2012年30.30%最高點以后開始下滑;第三產業就業比重自1978年以來持續提高，從2012年開始增長速度明顯加快。三次產業就業人數和就業比重變化的背后，反映出經濟發展對人口就業和產業結構的顯著影響。

1978—2017年三次產業增加值變化情況如圖6所示。1978—1990年，三次產業增加值都維持在低速增長水平;從1990年開始逐漸分化，在第一產業值仍勻速增長時，第二、三產業增速開始加快;1990—2012年，第二產業值略高于第三產業，直到2012年開始，第三產業產值超過第二產業并逐漸拉開差距。從第三產業增加值逐年遞增的速度來看，以第三產業為主導的產業模式正推動中國經濟的進一步提升。但這也將抵消第一、二產業對經濟規模的積極影響。[22]通過使用基尼系數來衡量三次產業之間的收入差異程度，可以得知，第一、二產業在多數年份里（除改革開放時期以外）起著平衡地區差距的作用，但隨著工業化進程以及第三產業的快速擴張，這種作用正在減弱。[23]有學者指出基尼系數存在計算繁雜、精度較低等缺點，因此，可以使用余期望系數來代替，研究第三產業對區域經濟的作用，以期得到更為準確的結論。[24]

1978—2017年產業結構變化情況如圖7所示。我國三次產業比重呈現出不同的發展規律，第一產業在產業構成中的比重自1978年的27.7%增長到2012年32.80%的峰值后，開始在總產業構成比重中持續下降。第二產業的產業構成比重40年來呈現波動變化，從1978年的47.7%，到2006年47.6%最后一個峰值以后，開始逐年緩慢下降。第三產業的產業構成比重40年來在波動中不斷上升，從1978年的24.6%，到2012年與第二產業增值比重達到同一水平45.3%以后，繼續提高。2012年末至2017年末，我國第三產業就業比重從36.1%增長到44.9%，以每年1.76個百分點迅速增加。與國際社會相比，歐洲發達國家的高城鎮化率的背后，除了發展經濟和開放貿易之外，主要驅動力是產業結構的變化，特別是第三產業的發展。[25]發達國家的產業結構與就業結構的變動關系是較為一致的，工業化的過程既是產業結構的比重優勢由第一產業向第二產業、再由第二產業向第三次產業的演替過程，同時也是勞動力資源在產業間依次轉移的過程。然而我國產業結構與就業結構的變動關系處于失衡狀態，就業結構變動長期滯后于產業結構變動，而勞動力的產業轉移呈超越第二產業、直接向第三產業轉移的趨勢。其失衡的原因在于發展戰略與經濟政策、投資與消費關系的失衡以及技術進步所帶來的影響。[26]

四、城鎮化發展與產業結構變遷

在一個國家的經濟發展過程中，城鎮化與產業結構的轉變是經濟發展中兩種不可忽視的現象。[27]城鎮化發展與產業結構變遷之間的關系較為復雜，兩者對經濟增長具有積極作用，[28]但彼此間又相互影響。第一，產業結構變遷的兩個維度（合理化和高級化）均對城鎮化發展具有顯著的促進作用，不僅可以對其造成直接影響，還可以通過與其他因素相互作用對城鎮化發展產生間接影響。[29]比如，當產業結構與經濟增長相互協調時，會促進城鎮化的發展。[30]第二，產業-就業結構變動對城鎮化有較強的短期驅動力，其中第三產業-就業變動的驅動最為強勁。[31]第三產業在國內生產總值中的比重增加，有助于勞動生產效率和勞動收入的提高，同時縮小資本所有者和勞動者之間的貧富差距，但以降低經濟增長規模為代價。[32]所以犧牲一定的長期利益，推動以第三產業為主導的產業結構升級，其帶來的結果是為經濟增長和城鎮化發展注入新的活力。

已知國內城鎮化進程加快對服務業發展產生積極影響，而目前服務業發展滯后已經成為影響制造業競爭力的重要因素，這也是國內產業結構升級放緩的原因之一。[33]當前城市低技能勞務性服務業增長速度十分緩慢，滯后于第三產業的整體發展水平。以生產性服務業為代表的現代服務業由于政府壟斷經營，造成社會資源不能合理流動;相關部門自身參與社會分工的深度不夠，本應由市場提供生產性服務轉為由企業內部提供，造成市場化的生產性服務企業難以繼續發展。[34]我國低技能勞務性服務業的發展狀況尚未達到預期應有的水平，但以運輸、倉儲、零售和其他服務業為代表的低技能勞務服務業依舊存在較大的發展空間，原因是低技能勞務性服務業的快速發展可以減緩甚至解決國內產業結構升級不充分、不均衡以及城鎮化發展與產業結構難以協調等問題。同時，國內各大城市已經具備發展低技能勞務服務業的客觀需求：第一，技術進步引發新型服務業的市場需求快速增加，如外賣、快遞等依托互聯網技術生存的行業，新型服務業的快速發展將大幅度提升城市經濟增長水平;第二，發展低技能勞務性服務業可以吸納農村勞動力，解決非農就業和城市勞動資源匱乏問題;第三，吸引農村人口遷入城市，提高人口城鎮化水平，解決城市人口密度下降問題;城市人口的高度聚集可以促進地區需求增加，市場分工不斷細化，充分發揮服務業規模擴大帶來的“就業效應”。

考慮到統計數據的可獲性和準確性，本文采用2000年第五次人口普查及以后的數據進行描述，將第五次和第六次《中國人口普查分縣資料》、歷年《中國城市統計年鑒》、歷年中國國家統計局年度數據匹配得到面板數據，其中包括城市年末總人口、人口密度、土地面積、平均工資、產業結構、物質資本投資、政府財政支出以及交通基礎設施等指標。為了更加精確客觀地使用以上數據，指標選取來源的優先順序依次為：人口普查資料>城市統計年鑒>國家統計數據。此外，個別指標的缺失值將采用中國國家統計局數據進行補齊。結合上述城鎮化與產業結構數據分析，將上述城市面板數據按2000—2016年時序拆分，可以觀測低技能服務就業和城市規模指標的時間趨勢。

從統計數據來看：2000—2016年，除城市人口密度、二產比重和外商直接投資指標有所降低以外，其他指標均有增長。城市低技能服務就業總量從14.12萬人增加到39.22萬人，相應就業比例也從10.58%提高到17.66%。城市總人口從121.8萬增加到210.5萬，土地面積從1 731 km2增加到

2 728 km2，相應統計上的人口密度從1 301人/ km2降低至約1 000人/ km2。二產比重在2011—2012年到達頂峰約為53%，之后逐年下滑;職工平均工資從8 920元提高到61 190元;固定資產投資、財政預算支出、人均道路面積、人均公交數量也逐年增長。面對國內城鎮化進程中存在的產業結構不合理、城鎮化冒進粗放等問題，應當實施優化產業結構和提升城鎮化質量這兩大戰略。一方面，優化產業結構有利于推動城鎮化轉型發展和質量提高;另一方面，提升城鎮化質量有利于拉動產業結構調整升級并促進產業合理布局。[35]而選擇發展低技能服務業來協調城鎮化發展和產業結構升級是一種較為合理的選擇，具體實現路徑為：第一，政府鼓勵發展低技能勞務性服務業，完善相應的就業政策來吸引農村人口進入城市勞動力市場，以充分發揮市場對各產業的結構性調整作用;第二，適度調整服務業的整體結構，積極推進傳統服務業的轉型和現代服務業的發展;第三，協調發展服務業和吸納就業的關系，認識到低技能服務業對經濟增長的拉動和就業的貢獻率有限，在鼓勵傳統服務業轉型的同時，建立上升通道，積極培育高水平的低技能勞動者參與高技能服務業，完成行業內部高低技能勞動力的循環流動;第四，結合各地區城鎮化特點以及所面臨的實際情況，在發展低技能服務業的過程中注意經濟增長與城鎮化發展是否協調。[34]這里必須指出，上述路徑是建立在地方政府采取開放政策的基礎之上。各區域之間積極溝通、相互協作，解除勞動人口的流動限制，尤其是國內大規模及超大規模城市對流動人口采取嚴格的落戶限制，在很大程度上損害了城市自身的發展，所以位于這類城市周邊的鄉縣要及時發現該區域經濟發展中存在的問題，或吸引或轉移本地的勞動人口。分年度城市規模、產業結構和經濟增長情況詳見表1和表2。

五、結論與展望

本文通過梳理城市規模、低技能服務及其包容性就業的時序變化，結合中國城鎮化與產業結構數據分析，研究了城鎮化發展、產業結構變遷與經濟增長之間的關系，為城市發展低技能勞務服務業以及轉移農村勞動力提供了理論依據。研究發現：在國內城鎮化進入低速發展階段的背景下，城市規模擴張有利于促進低技能勞務服務業需求的增加，未來大城市可以依靠低技能勞務服務業的擴張來創造大量非農就業機會，并吸納周圍農村地區的轉移人口，這對促進城市經濟增長以及加快城市產業結構升級都具有積極作用。無論是從市場經濟客觀規律的角度來看，抑或是從流動人口融入城市愿望的角度來看，通過發展低技能勞務業來創造更多的非農就業機會，應該成為城鎮化發展、農村勞動力轉移和包容性就業增長的政策重點。

從兼顧社會公平和經濟效率這兩方面來看，應當支持新型城鎮化綱要中提到的放寬城市落戶政策，讓城市人口規模與勞務服務的包容性就業一同自然擴張。當市場經濟體制日益完善，城鄉人口流動更加充分時，勞動力會自發向經濟效率較高的城市和地區集中，同時在現實層面提高低技能勞動力生產率、增加農村轉移人口工資收入、縮小城鄉社會經濟差距等方面都起到重要促進作用。妥善解決農村剩余勞動力在城市從事低技能就業的現實問題，既有利于加快農村剩余勞動力轉移、促進農地整片流轉，最終實現農業規模化、產業化、現代化經營;又有利于提高市場經濟效率并兼顧社會公平，促進和諧社會建設。

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責任編輯? ? 徐? ? 晶

Chinas Urbanization Development and Industrial Structure Changes

GU Tianzhu， LIU Hao，JIANG Hongyun

（School of Business，Jiangsu University of Technology，Changzhou 213001，China）

Abstract： Based on the realistic background of the slowdown of the development of urbanization in China，this paper analyzes the theoretical significance of rural population transfer and labor off-farm employment for the development of urbanization also has a positive effect on rural revitalization. By using the data of Population Census of China by County，China City Statistical Yearbook，and National Bureau of Statistics of China，it outlines the chronological changes in the development of urbanization and industrial structure in China，and proposes the development trend of creating inclusive employment growth with low-skilled labor services and the economic growth. Also provide references and suggestions for the overall development of urban and rural areas in China at this stage.

Key? words： urbanization; industrial structure; low-skilled services; off-farm employment