市州級國土空間總體規(guī)劃技術(shù)初探

楊 曉

（貴州省交通規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)研究院股份有限公司，貴州 貴陽 550000）

近年來隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、人們對生活質(zhì)量的要求逐漸提高，城市生活空間不斷向外擴(kuò)展，作為生活支撐的生產(chǎn)空間也在相應(yīng)增大。在經(jīng)歷快速發(fā)展的階段后，我國的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化都獲得了相當(dāng)令人矚目的成果，但同時(shí)也對生態(tài)空間造成了相當(dāng)?shù)臄D壓，突出了資源環(huán)境的保護(hù)和可持續(xù)性發(fā)展方面的矛盾。為了能合理的布局生態(tài)、生產(chǎn)、生活 “三生空間”、協(xié)調(diào)資源環(huán)境的保護(hù)發(fā)展、可持續(xù)的土地利用、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活及歷史文脈的良好延續(xù)，根據(jù) 《意見》構(gòu)建國土空間規(guī)劃 “五級三類四體系”的思路及自然資源部印發(fā)的 《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，科學(xué)、高效的編制各級各類國土空間規(guī)劃勢在必行。

1 國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)。規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“多規(guī)合一”、“全國一張圖”、“管什么、批什么、編什么”、“是市長規(guī)劃、省長規(guī)劃、縣長規(guī)劃……”。城市規(guī)劃是規(guī)范城市發(fā)展建設(shè)，研究城市的未來發(fā)展、城市的合理布局和綜合安排城市各項(xiàng)工程建設(shè)的綜合部署，是一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展的藍(lán)圖，是城市管理的重要組成部分，是城市建設(shè)和管理的依據(jù)，也是城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市運(yùn)行三個(gè)階段中的前提。是以發(fā)展眼光、科學(xué)論證、專家決策為前提，對城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃。通過對比我們可以看出國土空間規(guī)劃的管控范圍更廣、各級各類規(guī)劃之間更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)更清晰、對相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃更具指導(dǎo)約束作用、政策性更強(qiáng)。

2 市州級國土空間總體規(guī)劃

市州級國土空間總體規(guī)劃是對市、州域范圍內(nèi)國土空間開發(fā)保護(hù)做出的總體安排和綜合部署，是制定空間發(fā)展政策、開展國土空間資源開發(fā)、保護(hù)、利用、修復(fù)和實(shí)施國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的空間藍(lán)圖，是編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)。它兼具對國家級、省級國土空間總體規(guī)劃以及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃細(xì)化落實(shí)和作為下層次國土空間規(guī)劃依據(jù)的作用，是體現(xiàn)國土空間規(guī)劃體系傳導(dǎo)和聯(lián)動性最重要的一環(huán)。

3 規(guī)劃技術(shù)路徑初探

3.1 進(jìn)行現(xiàn)狀數(shù)據(jù)分析及相關(guān)專題研究

在大數(shù)據(jù)技術(shù)飛速發(fā)展的今天，對各類大量數(shù)據(jù)的分析能做到更加準(zhǔn)確和高效，這對規(guī)劃編制的幫助無疑是巨大的，因?yàn)闊o論哪級哪類規(guī)劃其對所立足的現(xiàn)狀情況的分析都必不可少。在規(guī)劃編制前我們將各類界線進(jìn)行疊加分析、對相關(guān)現(xiàn)狀發(fā)展情況進(jìn)行監(jiān)測分析、對區(qū)域關(guān)系進(jìn)行比對分析、對相關(guān)政策和市州的發(fā)展優(yōu)劣勢進(jìn)行解析及預(yù)測性分析，之后根據(jù)分析結(jié)果進(jìn)行匯總、評估和評價(jià)，并結(jié)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和需求對影響本地區(qū)未來可持續(xù)發(fā)展的問題提出相應(yīng)的對策建議，為規(guī)劃的編制提供詳實(shí)的依據(jù)。

3.2 科學(xué)編制規(guī)劃

1）規(guī)劃編制，根據(jù)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的匯總分析，立足雙評估、雙評價(jià)的成果，秉持底線約束、人本思想、高質(zhì)量發(fā)展、區(qū)域統(tǒng)籌、上下聯(lián)動、多規(guī)合一、全域管控、特色傳承、多方參與等的原則編制規(guī)劃。2）發(fā)展目標(biāo)及管控體系，針對規(guī)劃所提出的對策建議，制定市州保護(hù)與發(fā)展的戰(zhàn)略目。指標(biāo)體系和市州的發(fā)展定位，在統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)一體化、海陸一體化、人與自然和諧發(fā)展、歷史及特色傳承、鄉(xiāng)村振興等的基礎(chǔ)上合理布局、構(gòu)建市州全域的生態(tài)、生產(chǎn)、生活三生空間格局，形成市州全域全要素的空間統(tǒng)籌管控體系。3）優(yōu)化空間格局，在編制國土空間總體規(guī)劃時(shí)，在秉持底線思維的前提下進(jìn)行分區(qū)管控，加強(qiáng)對自身特色的挖掘，將可以利用的特色資源與國土空間規(guī)劃相結(jié)合，形成特色魅力國土空間。可以結(jié)合市州的優(yōu)秀文化、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、世界自然遺產(chǎn)、各類自然保護(hù)地、名勝古跡等，將這些特色資源與自身的國土空間總體規(guī)劃有機(jī)的結(jié)合在一起，在保護(hù)歷史文化、特色文化傳承的基礎(chǔ)之上更好地開展國土空間總體規(guī)劃。延續(xù)歷史、活化資源、優(yōu)化空間，實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動的多樣化高品質(zhì)魅力國土空間。4）資源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)，將上級國土空間總體規(guī)劃中明確的資源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等的相關(guān)約束性指標(biāo)和指導(dǎo)性內(nèi)容落實(shí)到市州級國土空間總體規(guī)劃當(dāng)中。全域綜合評價(jià)市州空間資源、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，統(tǒng)籌考慮市州水陸空間、城鄉(xiāng)空間，以系統(tǒng)保護(hù)、整體修復(fù)和綜合治理的思路為導(dǎo)向，明確規(guī)劃中資源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)相關(guān)目標(biāo)任務(wù)、指標(biāo)體系和行動計(jì)劃。5）支撐體系，規(guī)劃支撐體系可分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐——產(chǎn)業(yè)，聯(lián)動發(fā)展支撐——交通運(yùn)輸，生活發(fā)展支撐——住房保障與公共服務(wù)設(shè)施，基礎(chǔ)支撐——市政基礎(chǔ)設(shè)施，智慧化支撐——統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，安全保障支撐——防災(zāi)減災(zāi)。規(guī)劃要綜合統(tǒng)籌安排各級、各類設(shè)施，達(dá)到城鄉(xiāng)一體化覆蓋，實(shí)現(xiàn)區(qū)域支撐體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，建立綜合管理信息化平臺。6）傳導(dǎo)機(jī)制，承接上位規(guī)劃：落實(shí)省級國土空間規(guī)劃確定的各項(xiàng)約束性指標(biāo)，對生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界 “三線”進(jìn)行深化細(xì)化。

對下位規(guī)劃的傳導(dǎo)：確定下一級規(guī)劃編制單元 （引導(dǎo)分區(qū)規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容），引導(dǎo)下一級規(guī)劃編制單元宏觀戰(zhàn)略性方面的相關(guān)內(nèi)容，細(xì)化落實(shí)市州域各管控邊界并提出相關(guān)的任務(wù)及要求，制定下級規(guī)劃編制單元的約束性指標(biāo)分解方案并下達(dá)指導(dǎo)性指標(biāo)。

對專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)：作為相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃編制的重要參考，對其提出約束性的要求及協(xié)調(diào)性的指引。

3.3 規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督

1）規(guī)劃的實(shí)施管理，要使市州級國土空間總體規(guī)劃的編制內(nèi)容切實(shí)落地，需要各相關(guān)單位協(xié)調(diào)統(tǒng)一、積極探索、不斷改進(jìn)。目前來說我認(rèn)為進(jìn)行實(shí)施管理主要是通過規(guī)劃目標(biāo)的指引、各項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)定傳導(dǎo)和各類邊界的劃定及其對應(yīng)管控要求的制定來實(shí)現(xiàn)的。

2）規(guī)劃的監(jiān)督評估，搭建統(tǒng)一的數(shù)字化信息平臺，增加規(guī)劃監(jiān)督和評估的科學(xué)性、時(shí)效性，對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測、對違反規(guī)劃管控要求的行為進(jìn)行及時(shí)預(yù)警。

參照城鄉(xiāng)規(guī)劃評估方式，形成 “一年一評估”的年度評估制度和三至五年的階段性評估監(jiān)測制度，對規(guī)劃階段性實(shí)施情況進(jìn)行綜合評估，作為規(guī)劃調(diào)整、修改的重要依據(jù)。

建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管和考核機(jī)制的方案，納入自然資源督查對人民政府監(jiān)督檢查范圍，并根據(jù)考核評估建立公開、透明、制度化的動態(tài)維護(hù)機(jī)制。

4 結(jié)語

綜上所述，市州級國土空間總體規(guī)劃不僅是市州當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展藍(lán)圖，且兼具上級國土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)、同級相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的重要參考及指導(dǎo)下級規(guī)劃的作用，對整個(gè)國土空間規(guī)劃體系的上傳下導(dǎo)作用可以說無可替代。在進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，不同地區(qū)的實(shí)際國土空間總體規(guī)劃技術(shù)路徑要與自身情況相符合，真正地做到從實(shí)際出發(fā)，從而使市州級國土空間總體規(guī)劃會朝著更好的方向發(fā)展。