探索發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債撬動社會資本加大投入

唐沖

社會資本是鄉(xiāng)村振興投入的重要力量，有效激發(fā)社會資本的動力與活力，引導(dǎo)社會資本有序投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，是建立健全多元化投入保障機制，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要舉措。

當(dāng)前社會資本投資呈現(xiàn)較大下行壓力

“十三五”以來，社會資本已成為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資的主力，其投入占第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資的比重一直在80%左右。近年來伴隨著全國經(jīng)濟高質(zhì)量轉(zhuǎn)型升級，全國投資增速趨于放緩，農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資增速也明顯回落，2019年全國第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）增長0.6%，增速比上年驟降12.3個百分點。2020年一季度，農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資原本將呈現(xiàn)弱反彈格局，但受新冠疫情沖擊導(dǎo)致3月第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資增速跌至-13.8%，其中，社會資本投入動力減弱更為明顯，投資增速跌至-16.9%。未來在投資增速慣性下滑影響下，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資的壓力持續(xù)加大。

總體來看，影響當(dāng)前社會資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的原因，既有短期性因素，也有周期性因素，還有一些長期存在的機制性障礙因素。從短期因素來看，受新冠疫情影響，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域部分行業(yè)受到不同程度損失，發(fā)展的不確定性較大，社會資本投資的預(yù)期和信心受到一定程度打擊。從周期性因素來看，全國經(jīng)濟逐步邁入由高速向中高速轉(zhuǎn)變的新常態(tài)，2015年以來，社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的增速達(dá)到峰值后便進(jìn)入緩慢下降通道，周期性與短期性因素相互疊加影響，社會資本投資走弱的趨勢進(jìn)一步凸顯。從長期存在的體制性障礙因素來看，社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的土地、金融等政策還不完善，用地難、融資難、產(chǎn)權(quán)不清晰等問題仍較普遍，近兩年的環(huán)保督查、違規(guī)用地整治等政策收緊也影響了投資意愿。

利用專項債撬動社會資本投入的潛力較大

在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力不斷加大背景下，地方政府專項債逐步成為實施積極財政政策的重要工具，推動補短板與穩(wěn)投資的重要力量。地方政府專項債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含計劃單列市）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券，具有融資成本低、限制條件較少、項目組合靈活等特點。自2015年落地以來得到迅速發(fā)展，2019 年專項債發(fā)行規(guī)模達(dá)到2.6萬億元，超過地方政府一般債規(guī)模成為債券市場的熱點。2020年一季度，全國新增專項債累計投放達(dá)1.08萬億元，同比增長62%，成為當(dāng)前政府籌措資金的重要渠道。今年以來，財政、金融等監(jiān)管部門明確要求2020年全年專項債不得用于土地儲備、棚改等與房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域，2019年土地儲備、棚改兩大領(lǐng)域的專項債投入占專項債總量的65%。新的政策要求對充分利用專項債撬動社會資本加大鄉(xiāng)村振興投入，帶來了較大空間與機遇。

地方政府鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域?qū)ｍ梻烟幱诩涌炱鸩诫A段，2018年，四川省財政廳發(fā)行的瀘縣鄉(xiāng)村振興專項債（一期）是全國首單鄉(xiāng)村振興專項債，發(fā)行規(guī)模5億元。隨后，山東、河北、江西等地區(qū)相繼發(fā)行了鄉(xiāng)村振興專項債。根據(jù)萬德數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，2020年一季度，在全國地方政府專項債發(fā)行規(guī)模迅速大幅提升的背景下，全國新增鄉(xiāng)村振興、農(nóng)林水等專項債7單累計投放186億元左右，主要涉及廣東、江西、陜西、四川等省份。在實踐中探索出了一些專項債發(fā)行模式，包括以耕地占補平衡交易指標(biāo)為償債來源的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項債，以農(nóng)村建設(shè)用地增減掛指標(biāo)交易為償債來源的村莊整治建設(shè)專項債，以項目經(jīng)營收益為償債來源的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展專項債等模式。推動各地大力發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債，成為當(dāng)前激活撬動社會資本加大投入的重要路徑，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資的重要舉措。

總體來看，地方政府鄉(xiāng)村振興專項債發(fā)行數(shù)量和規(guī)模仍相對較小，2020年一季度，新增鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域?qū)ｍ梻~度僅占總額度的1.72%。推動發(fā)行鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域?qū)ｍ梻M(jìn)程較為緩慢，仍存在一些體制機制性的問題障礙亟待解決，主要表現(xiàn)在以下方面：一是缺乏穩(wěn)定收益機制。專項債重點針對的是具有一定收益的公益性項目，因此項目收益和還款能力是選取發(fā)債項目的核心，當(dāng)前大部分農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目存在建設(shè)地點分散、建設(shè)周期長、建設(shè)運營成本高、付費或收益機制不健全、現(xiàn)金流不穩(wěn)定、投入產(chǎn)出不匹配等問題，缺乏適合的項目、健全的機制和成熟的模式，加大了政府發(fā)行鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域?qū)ｍ梻碾y度。二是發(fā)行機制不完善。目前尚未制定關(guān)于地方政府鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域?qū)ｍ梻l(fā)行管理的指導(dǎo)性文件，缺乏對債券發(fā)行工作的規(guī)范性管理，發(fā)行程序較為繁瑣，發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債的制度化、規(guī)范化、便捷化和常規(guī)化程度還不夠。三是對地方政府的政策激勵不足，地方政府更傾向于將有限的發(fā)展額度用于對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會支撐牽引作用顯著的重大基礎(chǔ)設(shè)施專項債。

推動發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債撬動社會資本投入

積極推動地方政府發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債，創(chuàng)新社會資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的方式與路徑，充分利用專項債券撬動社會資本加大鄉(xiāng)村振興投入，提出以下對策建議。

一是試點創(chuàng)新地方政府發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債。將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)村人居環(huán)境整治、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈倉儲物流、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用等具有一定收益來源的公益性項目列入地方政府鄉(xiāng)村振興專項債優(yōu)先支持范圍，試點創(chuàng)新發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債券。不斷豐富債券品種、完善發(fā)行機制、吸引券商等投資者參與債券投資，為在全國發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債券提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

二是推動創(chuàng)設(shè)鄉(xiāng)村振興專項債扶持政策。積極研究出臺地方政府鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域?qū)ｍ梻闹笇?dǎo)性文件，加強與財政部、自然資源部、中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等部門聯(lián)系，推動共同研究出臺加快推動鄉(xiāng)村振興專項債的指導(dǎo)意見及試點發(fā)行地方政府鄉(xiāng)村振興專項債券管理辦法等規(guī)范性文件，在專項債發(fā)行規(guī)模指標(biāo)、新增耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤結(jié)余指標(biāo)交易、鄉(xiāng)村振興專項債發(fā)行費用減免等方面，研究創(chuàng)設(shè)相關(guān)政策措施，做好鄉(xiāng)村振興專項債發(fā)行的頂層設(shè)計和制度性安排。

三是探索推廣“專項債+PPP”的社會資本投融資模式。統(tǒng)籌整合PPP與專項債兩大政策工具，探索建立“專項債+PPP”的鄉(xiāng)村振興重大項目社會資本投融資模式，發(fā)揮專項債的資金成本優(yōu)勢和PPP項目管理優(yōu)勢，進(jìn)一步撬動社會投資帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。重點利用PPP模式解決鄉(xiāng)村振興建設(shè)項目運營與融資環(huán)節(jié)，利用專項債解決項目建設(shè)資金缺口，降低項目資金壓力。充分利用PPP模式引入專業(yè)公共服務(wù)運營商、提升鄉(xiāng)村振興重大項目運營績效，并利用專項債籌集項目建設(shè)資金。處理好政府一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算的關(guān)系，合理劃分項目用于PPP和專項債的收益來源。

四是探索設(shè)立鄉(xiāng)村振興專項債重大項目庫。支持地方按照專項債發(fā)行要求創(chuàng)新謀劃鄉(xiāng)村振興重大項目，對地方鄉(xiāng)村振興專項債券項目實行項目庫管理，完善項目申報流程、評審條件等，確保入庫項目切實可行。對于同一區(qū)域規(guī)模小而散的項目探索集合多個項目打包發(fā)行模式。

五是設(shè)立鄉(xiāng)村振興專項債償還保障機制。嚴(yán)格落實債券償還資金來源，拓寬償債資金渠道，統(tǒng)籌安排償債準(zhǔn)備金。加強鄉(xiāng)村振興專項債券收益管理，收益足額上繳國庫專門用于償還到期債券。建立債券償還應(yīng)急機制，將債券償還作為政府績效考核重要內(nèi)容，制定債券風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案。

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃設(shè)計研究院投資所）