我國工業用地再開發發展歷程

周崢

[提要] 制度環境的變化影響著工業用地再開發方式的形成與發展，梳理建國以來我國工業用地再開發相關政策及重大事件發現，我國工業用地再開發經歷了萌芽、發展、政府收購主導、創新等四個階段，在土地有償使用、土地儲備、招拍掛出讓制度確立和土地市場建立的背景下，衍生了政府收購、協議置換、自主改造、創意產業等四類主要的工業用地再開發方式。

關鍵詞：制度變遷;工業用地再開發;發展歷程

一、引言

新中國成立后，土地作為工業發展和經濟增長的重要載體，為我國工業化、城鎮化進程的推進做出巨大貢獻。隨著城市的發展，土地利用效率逐步提高。當城市處于衰退期時，企業的工業用地利用效率會因資源的枯竭和利潤的減少而降低，工業用地冗余、低效利用等現象隨之出現。工業用地作為推動城鎮化、工業化進程的加速器，對工業用地進行再開發可以糾正城市衰退問題，提升土地價值并達到城市可持續發展的目標。為不斷適應更高要求的城鎮化、工業化，我國政府開始不斷完善工業用地利用相關政策，推動工業用地再開發工作，為我國土地資源的集約利用和可持續發展提供重要路徑。

二、工業用地再開發發展歷程

隨著土地使用制度的改變，我國工業用地再開發工作呈現出不同的特征，工業用地相關政策法規為工業用地再開發的發展提供了良好的制度環境。

（一）1949～1985年：萌芽階段。在1949～1977年的計劃經濟時期，土地國家所有和私人所有制并存，土地資源配置主要依靠政府的計劃機制和數量調控機制。1978年，家庭聯產承包責任制的出現催生了土地改革。隨后，在1978～1985年間，政府低償或無償供應工業用地以發展經濟，工業用地需求和總量均增加，但由于基數小，并未對土地供應產生壓力，此時工業用地的低效利用也未得到社會關注。在這種完全由政府控制土地資源配置的制度環境下，中央從1964年開始針對一線的部分工廠進行了內遷（遷至三線），并從1983年開始通過易地搬遷的方式對部分三線企業進行了布局調整，這一做法雖然只涉及國家宏觀層面產業布局的改變，但為地方層面工業用地協議置換等再開發方式的產生提供了前提。

（二）1986～1997年：發展階段。1986年，我國出臺的《土地管理法》明確規定“依法實行國有土地有償使用制度”，此后我國國有土地有償使用開始依法實行，引起了政府和土地使用者對土地使用效率的關注，為工業用地的再開發提供了契機。1987年，深圳完成我國第一宗土地的公開拍賣。1990年，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》明確規定“土地使用權在使用年限內可以轉讓、出租、抵押或者用于其他經濟活動”，自此土地使用權得以確立且可依法依規進行流轉，我國土地市場機制得以逐步建立。1992年，全國出現“園區開發”熱，工業用地進一步擴張，社會開始重視工業用地的閑置、低效利用問題。隨后，在1993年和1995年，國家分別搬遷三峽庫區企業，并將上海的紡織業企業轉移到新疆，再次為地方層面采用協議置換的方式進行工業用地再開發提供了借鑒。1996～1997年間，上海和杭州開始嘗試土地儲備，開啟了政府收購低效工業用地在我國的初步探索，我國工業用地再開發自此開始發展。

土地有償使用制度，一方面能使工業用地向高效利用土地的使用者手中流轉，另一方面也能顯化土地價值，推動工業用地合理布局。但在原土地使用權人通過協議出讓方式取得經營性用途土地時易造成國有資產流失，同時，自下而上的土地用途的轉變使政府對土地資源的管控能力逐漸變弱。對于工業用地再開發來說，國有土地的有償使用，推動了土地市場機制的建立，使市場開始在土地資源配置中發揮重大作用，這催生了更新改造、集中開發等市場作用下工業用地再開發方式。

（三）1998～2007年：政府收購主導階段。1998～2007年，我國工業用地總量大，在為經濟增長做出重大貢獻的同時，也面臨著更加突出的利用率低、布局分散、供需矛盾等問題，為此我國出臺了相關政策來加大對工業用地的管理力度。

1998年，《土地管理法（1998修訂）》明確規定“建設單位以出讓等有償方式使用國家土地”，2002年的《國土資源部招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》也強調“以掛牌方式出讓國有土地使用權”，我國政府也在2003年出臺的《協議出讓國有土地使用權規定》中限制了國有土地使用權協議出讓適用范圍及價格，此后工業用地供應被納入招拍掛出讓范疇，我國工業用地招拍掛出讓制度由此被正式確立，地方政府開始處于經營性用地供應的壟斷地位。

同一時期，國務院于2001年下發的《關于加強國有土地資產管理的通知》提出“控制建設用地的供給總量，鼓勵地方政府進行土地收購儲備制度”，并在2003年的《關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》中強調“集中統一管理開發區建設用地”，政府對工業用地的調控能力開始增強，土地使用者將劃撥用地通過協議出讓后變更為經營性用地的行為開始受到限制和規范，土地儲備制度也在2001年被正式確立。2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《土地利用年度計劃管理辦法（2004修訂）》進一步強調“控制建設用地增量和總量”，并在《土地管理法（2004修正）》中明確規定“國家實行土地用途管制制度”，這進一步增強了社會關于節約集約利用工業用地的意識。

自2001年國家鼓勵地方政府開展土地收購儲備工作以來，政府收購土地的再開發方式在我國迅速蔓延開來，2007年的《土地儲備管理辦法》更是細化了土地收購儲備事宜，使政府收購方式日漸成熟，成為我國工業用地再開發的主導方式。

（四）2008至今：創新階段。2008年開始，我國經濟高質量發展與土地低效利用的矛盾日益尖銳，為迎合特色新型工業化道路對工業用地利用提出的更高要求，各地依托國家宏觀政策，紛紛開始探索、嘗試除政府收購方式外的其他方式，創新的再開發方式不斷涌現。

2008年，國務院辦公廳下發《關于加快發展服務業若干政策措施的實施意見》，該意見規定“可以在不改變產權性質的前提下，利用舊廠房發展創意產業”，在該政策的指導下，北京、上海等資源集中的大城市，發展了創意產業模式。2009年，國土資源部和廣東省共同推進節約集約示范省建設，大力開展舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造，在這一背景下，廣東省主要采用自主改造方式對舊廠房進行了更新，而后國家在2014年《國務院關于加快發展生產性服務業促進產業結構調整升級的指導意見》提出的“鼓勵工業企業興辦自營生產性服務業促進轉型升級”以及在2016年出臺的《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》明確的“原國有土地使用權人可通過自主、聯營、入股、轉讓等多種方式改造開發國有建設用地”政策均與這種自主改造方式相契合。2012年，國土資源部《關于大力推進節約集約用地制度建設的意見》明確“優先發展產業且用地集約的工業項目，鼓勵低效土地的二次開發”，隨后，內蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西等10省在2013年被確定為城鎮低效用地再開發試點，低效工業用地的再開發工作開始在全國范圍內展開。2014年，國務院辦公廳出臺《關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》，該意見指出“對因搬遷改造被收回原國有土地使用權的企業采取協議出讓為其安排同類用途土地”，這一政策指導了地方政府通過協議置換的方式騰退土地，緩解土地資源瓶頸，實質上是對國家宏觀調整工業布局做法的傳承。

三、結論

制度環境的變化影響著工業用地再開發方式的形成與發展，通過梳理建國以來我國工業用地再開發相關政策及重大事件后發現，我國工業用地再開發的發展歷程可以劃分為萌芽、發展、政府收購主導、創新四個階段。在1949～1985年的計劃經濟時期，由于我國工業用地基數小，工業用地總量的增長并未對土地資源的分配產生較大壓力，工業用地的低效利用未引起重視，但同一時期政府控制下的企業易地搬遷，使得工業用地再開發開始萌芽。在1986～1997年，土地有償使用制度的確立推動了土地市場機制的建立，部分城市也開始對土地儲備進行初步探索，這一制度環境為政府收購、自主改造、協議置換等工業用地再開發方式的形成和發展提供了基礎。1998～2007年間，土地儲備、招拍掛出讓制度正式確立，工業用地增量和總量收到控制，地方政府紛紛采用政府收購的方式主導工業用地再開發工作。2008年至今，在國家宏觀政策的支持下，各地因地制宜，創新了自主改造、創意產業、協議置換等工業用地再開發方式，為工業用地利用效率的提高、布局的調整提供了多元的解決路徑。

總的來看，建國以來，工業用地再開發相關政策從無到有、從單一到多元，密度越來越高，協調性也越來越好。土地有償使用、土地儲備、招拍掛出讓制度逐步確立，土地市場逐步建立，衍生出了政府收購、協議置換、自主改造、創意產業四類主要的工業用地再開發方式。

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