云南社會風險評估及啟示

吳玲玲 付光輝

[提要] 云南省是我國民族數量最多的省份，其社會風險的評估對促進民族地區農村集體土地入市有參考價值。本文根據云南省社會發展狀況，建立一個指標體系，采用閾值比較法對云南省潛在社會風險進行評估，以期為推進民族地區集體建設用地入市提供決策參考，促進民族地區又好又快穩步發展。

關鍵詞：云南;社會風險;集體土地;入市

云南省有52個少數民族，是我國民族數量最多的省份，同時地處西南邊境地區，社會發展不平衡，經濟發展十分落后。在改革開放之后，全國開始進行土地政策改革，推動農村集體土地入市流轉，讓農民共享改革發展成果。我國多民族地區與其他地區不同，有自己獨特的習慣法，風俗約定，在進行政策改革時要注意做好民族團結工作和社會維穩工作，本文期在探究推進多民族地區農村集體土地入市時需要注意的潛在風險，對促進民族地區經濟發展，區域協調發展有一定借鑒意義。

一、云南省土地政策改革綜述

第一階段是1951～1957年進行的土地改革，廢除了封建土地所有制，完成了“耕者有其田”，解放生產力的初期土地改革目標。在此階段，云南省實行分區改革政策，即“內地民族雜居區”和“有土司制度的邊緣區”，這種有區別、有針對的改革政策充分考慮了當時的社會風險因素，取得了良好的改革效果。第二階段是十一屆三中全會后，逐漸在實踐中確定的家庭聯產承包責任制，分離了土地的經營權和所有權，確立了集體土地所有制，這一制度激發了農民的生產積極性。第三階段是1995年提出的土地承包經營權流轉，集體土地經營權滿足有關規定后可以進行流轉，滿足了部分市場需求。第四階段是2014年中央出臺意見，針對農村土地流轉亂的現象，設置了頂層高壓線，這三條底線為：堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，流轉政策在試點基礎上有序推進。縱觀這些政策調整，無一不是根據社會發展狀況來制定的，中心指導目標是不變的，即不斷提高農民的經濟生活水平，早日實現全面小康。

根據現今的產業結構調整，農業發展朝著集約化，規模化的方向發展，農村集體土地入市流轉成為發展的必然趨勢，第二、第三產業的比重不斷加大，使得農村勞動力不斷向城鎮轉移，這確實在農民增收方面取得了一些成就，由于社會保障機制尚處在不斷完善的階段，其中也蘊藏了一些社會風險。

二、社會風險指標體系

鄧偉志認為社會風險發生具有必然性，在經歷社會轉型與結構重組的過程中，會產生社會問題和社會沖突，但是社會風險的作用是可以通過建立風險預警機制來減弱甚至是規避。遵循選擇風險指標充分性原則、層次性原則、邏輯自洽性原則、靈敏性原則、可測性原則、動態性原則、最小完備性原則等原則。

以經濟發展與人民生活改善、人口老齡化與城鄉規劃管理、干群利益分配差距、生產生活空間、政策宣傳與公民主體認知、民族區域平衡發展六大關系為核心建立了云南社會風險評估指標體系，下設二級指標，具體指標見表1。（表1）

三、云南社會風險指標實證研究

本文選用了2010～2016年的公開數據，數據主要來源于《中國統計年鑒》《云南省統計年鑒》《云南省國民經濟和社會發展統計公報》。依據閾值法的原理及操作步驟，應用軟件處理后，得到數據如表2所示。（表2）

四、云南社會發展潛在風險因素分析

從總體層面，本指標體系分設了24個指標，公眾滿意度指標尚未做民意調查，故無數據，其他指標數據參考于《國家統計年鑒》《云南統計年鑒》等公開來源。以2010年的風險指數作為基期比對標準，進行比較的報告期比較指數大于100，則表明該指標狀況呈現下降趨勢，反之，則表明該指標代表的社會風險因素爆發可能性較小，數據處理結果見表3。不難看出，2013年的社會風險綜合指數為98，2016年為111。與2010年相比，2013年社會風險累計有所緩解，2016年有所增加。2010年以來，生活壓力指數緩慢增長，表明居民社會生活負擔狀況略有上升;相對剝奪指數變化不明顯，表明狀況穩定;資源環境指數在2013下降至78，在2016年大幅增至至109，說明近年對資源環境破壞較大，在經濟發展同時，要注意對環境資源的保護和合理開發;社會不安指數相較2010年是小幅上升趨勢，說明社會治安整體好轉，整體呈現和諧發展;公信力受損指數上漲幅度較大，說明政府的公信力受損較嚴重，且沒有好轉趨勢，說明政府需加強在公共管理活動中受公民信任的能力，要盡快改進政府的公共管理工作，提升政府工作被公民的認可程度，使得行政工作更有效、更權威。少數民族區域發展平衡指數在此期間呈下降趨勢，說明區域協調性很好，無太大風險。總體結合來看，社會風險潛在因素在積累，綜合指數呈上升趨勢，尤其是公信力指數。2016年與2013年相比，除了少數民族區域發展平衡有所緩解，其余指數皆是上升，表明社會潛在風險因素處于累積狀態，公信力受損指數尤為明顯。（表3）

再根據細分指標來看，2016年相對2010年有12個指標超過100，即2016年情況比2010年要嚴峻，他們分別是醫療負擔程度、老年撫養壓力程度、階層差距指數、干群差距指數、事故頻數、耕地面積變化、交通不安程度、火災事故、貪瀆指數、行政不安指數、社會消費品零售指數。另外11個指標相對指數小于100，表明這些方面的社會風險有所緩解，尤其是生活痛苦程度、城鄉差距、行業差距、資源消耗、工業排放、少數民族區域生產總值等幾個方面呈良好態勢。2016年與2013年相比，醫療負擔程度、階層差距、干群差距、事故頻數、交通不安程度、受懲干部這些指標回升較多。其中，醫療、養老、階層差距、受懲干部等4個指標自2010年以來一直呈增長趨勢，成為未來社會風險的爆發的主要因素。（表4）

五、云南省社會風險評估對民族地區農村集體建設用地流轉的啟示

云南省社會發展處在大體穩定發展的階段，表現出轉好的發展趨勢，但在發展過程中，少數方面存在波動因素，可能會成為社會風險爆發點。基于云南省社會風險因素分析結果，對云南地區少數民族集體土地入市有如下建議：